【摘 要】推进全民阅读工作法治化建设，是国家在《关于促进全民阅读工作的意见》中提出的一项新命题，亟须明确其精神要义、基本原则，以及当下的重点内容。全民阅读工作法治化建设的精神要义，主要体现为实践维度上的全民阅读工作的制度化、规范化、程序化，以及价值维度上的公民文化权的受保障性和国家文化权的实现。全民阅读工作法治化建设的基本原则，包括多规范类型协同原则、法律实施优位原则，以及以政府责任为核心的责任构建原则等。而夯实全民阅读工作法治化建设的国家法制规范基础、强化对全民阅读工作法治化建设的宣传和阐释，以及构建全民阅读工作法治化建设的有效监督机制则是当前我国全民阅读工作法治化建设的重点内容。
【关键词】全民阅读；全民阅读立法；公共图书馆立法；法治化建设
为推动我国全民阅读工作的深入实施，中宣部于2020年10月印发了《关于促进全民阅读工作的意见》（以下简称《意见》）。这是继积极推进《全民阅读促进条例（草案）》制定后，中宣部在全民阅读促进方面的又一重要行动。《意见》分别从“指导思想”“主要目标”“重点任务”“组织保障”等方面对我国全民阅读工作的促进提出了明确要求。其中，《意见》提出的“推进全民阅读工作法治化建设”是一项新命题。这一命题的精神要义何在？其展开需遵循的基本原则有哪些？其在当下的主要内容又体现在哪些方面？这些问题，既关涉对全民阅读工作法治化建设命题的理论阐释，也影响着命题的有效实施。本文试就上述问题作出探讨，以期为推进我国全民阅读工作法治化建设提供有益参考。
1 全民阅读工作法治化建设的精神要义
在人文社会科学领域，一项新命题的出现往往需要首先对其所涉的精神要义作出解读。命题的精神要义，是命题在根本价值理念上的取向，体现着命题的基本立场和核心精神。具体到全民阅读工作法治化建设，其精神要义主要包括以下方面。
1.1 实践维度：全民阅读工作的制度化、规范化和程序化
1.1.1 全民阅读工作的制度化
制度化是制度从静态文本走向动态实施的过程，展现了制度作用的发挥。全民阅读工作的制度化意味着这项工作的开展不因“时”“势”“人”等外在因素的变化而变化。全民阅读工作的制度化，又集中体现为全民阅读工作的法制化，即以法制的非人格化特征来保障全民阅读工作的持续性、稳定性。
1.1.2 全民阅读工作的规范化
全民阅读工作的规范化，主要体现为对活动所涉权利义务的合理配置。作为以权利义务为作用基点的规范类型，法制在不同社会主体之间进行权利义务配置时既要考虑不同社会主体在心理、能力等方面的差异性，也要与整体的社会实际相吻合。对于全民阅读工作来说，同样也是如此。
1.1.3 全民阅读工作的程序化
全民阅读工作的程序化，主要是指全民阅读工作所涉及的主体、环节、步骤、方式、顺序、期限、信息等因素在制度组合上应该具有合理的构造。全民阅读工作的程序化，强调的是以上因素相互之间的合理组合，并在此基础上来支撑全民阅读工作的有效实施。
1.2 价值维度：公民文化权的受保障性和国家文化权的实现
1.2.1 公民文化权利的受保障性
全民阅读工作法治化建设的基本出发点是保障公民的阅读权利，但其更深层次的意蕴在于对公民文化权利的保障。文化权利是“人们通过创作、占有、转让和消费社会精神产品而获得的合法利益。”[1]有学者将文化权利直接界定为是公民自由参与文化生活的权利。[2]也有学者从权能构造的视角将公民文化权利概括为文化创造权、文化参与权、文化选择权、文化收益权、文化共享权5项权利内容。[3]这些探讨，揭示了公民文化权利所具有的多元面向特征。公民的文化权利，是以“文化”为标识的权利类型，着眼于公民在“文化”领域相应权益和利益的实现。文化意识、文化水平、文化素养等都影响着公民文化权利的实现，而这些都依赖于公民的阅读。由于文化和阅读之间固有的这一关联，全面阅读工作法治化建设虽以公民阅读权利的保障为基本出发点，但却指向的是公民文化权利的受保障性。
1.2.2 国家文化权的实现
黑格尔认为国家是“伦理理念的现实性”。[4]卢梭主张国家是每个结合者将自身的一切权利转让后而形成的整个集体。[5]马克思主义国家学说则深刻揭示了国家的复杂面向。除了对国家政治属性和经济属性的深入阐释之外，马克思主义国家学说还尤为凸显国家的文化属性。“统治阶级的思想在每一时代都是占统治地位的思想”[6]所指向的就是国家的文化属性。曼纽尔•卡斯特也指出，民族国家就是通过共同的历史和政治规划，在人们头脑和集体记忆当中建构起来的文化共同体。[7]对于国家的文化属性，葛兰西则作出了更系统也更深入的探讨并提出了著名的“文化领导权”概念。[8]
由于文化本身在内涵与外延上的不确定性，国家文化权力也具有抽象和弥散的特点，但国家文化权力本身又是实在的。国家文化权力的实在性，集中体现为国家文化权作用领域和实现载体的具体化。福柯对教育领域“规训权”的揭示与分析就说明了这一点。[9]具体到全民阅读促进工作，这同样展现了国家文化权在全民阅读这一具体事项上的鲜明国家意志。我国全民阅读工作法治化建设的一个重要目标是通过确立全民阅读这一国家议题并通过国家权力对社会资源的具体配置来确保国家文化权的实现。当然，公民文化权和国家文化权虽然具有不同的性质和意蕴，其存在样态、作用机理也各异，但我国文化权在根本上还是服务于公民文化权的实现的。
2 全民阅读工作法治化建设的基本原则
全民阅读工作法治化建设的开展，除了需要对其精神要义有所把握之外，还需要明确其基本原则。与精神要义相比，全民阅读工作法治化建设的基本原则集中体现着做好这项工作的方法论，具体包括以下方面。
2.1 多规范类型协同原则
全民阅读工作法治化建设的一项基础性工作是构建能够引领和规范全民阅读的规范体系。现代社会常见的规范类型主要包括国家法制规范、政党规范、宗教规范、社会规范等。在我国，国家法制规范、政党规范和社会规范是最主要的规范类型。国家法制规范是由具有立法权的国家机关制定的普遍性行为规则，政党规范主要是由作为我国执政党的共产党（主要是党中央和省级党委）制定的行为规则，社会规范则是其他社会团体或组织制定的行为规则。在全民阅读的促进工作中，这些规范种类都有发挥作用的空间。因此，全民阅读规范体系的构建需要坚持多规范类型协同的原则。
强调多规范类型的协同，目的是在不同社会领域通过运用不同的规范形式来共同形成促进全民阅读实施的合力。国家法制规范因其具有普遍适用性而成为全民阅读的基石性规范。执政党规范虽主要调整的是党内成员的行为，但执政党的地位决定了其具有显著的示范意义，能够在全民阅读的促进过程中产生以“局部”带动“整体”的作用。在社会规范层面，由于社会团体和社会组织在现代社会中的广泛存在，也使得这一规范形式在全民阅读工作中具有重要作用。我国全民阅读工作法治化建设的推进，需要这些规范类型都能发挥作用并具有协同性。
2.2 法律实施优位原则
无论是我国全民阅读法制规范本身，还是法制规范的实施，都存在显著不足。但从影响面来看，相关法律实施不到位的情况更为突出。以全民阅读法制规范中的省级层面立法为例，在我国大陆地区31个省级行政区划单位中已经有21个制定了相关立法（见表1）。从总体上看，虽然国家层面上的专门性全民阅读法制规范暂时还处于缺失状态，但我国在省级层面上已经具有了相当数量的全民阅读法制规范。此外，我国深圳市、烟台市、宁波市、常州市、石家庄市等地市也都制定了全民阅读方面的专门立法。显然，对于这些地方来说，全民阅读工作法治化建设中的“有法可依”问题已经解决，如何使这些法制规范得到有效实施便成为全民阅读工作法治化建设的关键。在全民阅读法制规范已经具备相当数量的情况下，应当将其实施放在优先考虑的地位。
表1 我国全民阅读立法的基本情况
| 地区 | 立法名称 | 立法性质 |
| 广东省 | 《广东省全民阅读促进条例》 | 地方性法规、专门立法 |
| 湖北省 | 《湖北省全民阅读促进办法》 | 地方性法规、专门立法 |
| 贵州省 | 《贵州省全民阅读促进条例》 | 地方性法规、专门立法 |
| 河南省 | 《河南省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》 | 地方性法规、专门立法 |
| 吉林省 | 《吉林省全民阅读促进条例》 | 地方性法规、专门立法 |
| 辽宁省 | 《辽宁省人大常委会关于促进全民阅读的决定》 | 地方性法规、专门立法 |
| 江苏省 | 《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》 | 地方性法规、专门立法 |
| 四川省 | 《四川省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》 | 地方性法规、专门立法 |
| 黑龙江省 | 《黑龙江省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》 | 地方性法规、专门立法 |
| 宁夏回族自治区 | 《宁夏回族自治区全民阅读促进条例》 | 地方性法规、专门立法 |
| 湖南省 | 《湖南省实施〈中华人民共和国公共文化服务保障法〉办法》 | 地方性法规、相关立法 |
| 重庆市 | 《重庆市实施〈中华人民共和国公共文化服务保障法〉办法》 | 地方性法规、相关立法 |
| 《重庆市公共图书馆管理办法》 | 地方政府规章、相关立法 | |
| 北京市 | 《北京市图书馆条例》 | 地方性法规、相关立法 |
| 陕西省 | 《陕西省公共文化服务保障条例》 | 地方性法规、相关立法 |
| 广西壮族自治区 | 《广西壮族自治区公共图书馆管理办法》 | 地方政府规章、相关立法 |
| 天津市 | 《天津市公共文化服务保障与促进条例》 | 地方性法规、相关立法 |
| 内蒙古自治区 | 《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》 | 地方性法规、相关立法 |
| 上海市 | 《上海市公共图书馆管理办法》 | 地方政府规章、相关立法 |
| 《上海市公共文化服务保障与促进条例》 | 地方性法规、相关立法 | |
| 浙江省 | 《浙江省公共文化服务保障条例》 | 地方性法规、相关立法 |
| 《浙江省公共图书馆管理办法》 | 地方政府规章、相关立法 | |
| 安徽省 | 《安徽省公共文化服务保障条例》 | 地方性法规、相关立法 |
| 山东省 | 《山东省公共图书馆管理办法》 | 地方政府规章、相关立法 |
2.3 以政府责任为核心的责任构建原则
全民阅读工作目标的实现，离不开明确的责任体系的支撑。全民阅读促进工作涉及政府、国家举办或管理的公益性文化单位、社会文化组织、社会公众等多个主体。这些主体虽然在地位、性质以及具体作用等方面存在差异，但它们均是全民阅读促进工作中不可或缺的活动主体，共同支撑着全民阅读促进工作的开展。
为了保障全民阅读促进工作的持续和深入开展，需要在政府、国家举办或管理的公益性文化单位、社会文化组织、社会公众等主体之间进行责任的明晰划定。在这些主体中，无论是国家举办或管理的公益性文化单位，还是社会文化组织以及社会公众，在全民阅读促进工作中承担的都是局部环节上的有限责任，这与政府在其中近乎无限的责任具有本质差别。就政府在全民阅读促进工作中的近乎无限责任而言，政府为民服务（包括文化服务）的性质是法理基础，政府占有庞大社会资源的条件是现实依据，政府作用体系与方式的丰富则是有利因素。因此，在全民阅读促进工作相关责任的构建上，应坚持和体现以政府责任为核心的责任构建原则。
3 当前全民阅读工作法治化建设的重点内容
全民阅读工作法治化建设的实施，除了需要明确其精神要义和基本原则之外，还需要对其在当下应该重点推进的任务进行划定。这主要包括以下方面。
3.1 夯实全民阅读工作法治化建设的国家法制规范基础
国家法制规范、政党规范、社会规范构成我国全民阅读的规范体系。在这3种规范类型中，国家法制规范因表现形式的丰富性、调整对象的广泛性、保障机制的健全性而成为全民阅读规范体系的轴心。根据功能与内容等方面的差异，全民阅读国家法制规范又包括“直接型”和“间接型”两种类别，前者往往把“全民阅读”或“阅读”直接作为立法的名称（如国务院《全民阅读促进条例（草案）》），后者的名称则一般指向的是阅读所需要的设施、环境以及具体服务等（如《公共图书馆法》）。因此，夯实全民阅读工作法治化建设的国家法制规范基础也就包括以下两个层面上的内容。
3.1.1 全民阅读立法的完善
除了忽视移动终端、重点人群覆盖不全、保障度不够等缺陷外[10]，我国全民阅读现有立法还存在立法目的不完整、立法调整事项不清、立法格局失衡3个方面的不足。在以上不足中，立法调整事项不清是我国全民阅读立法中的关键性缺陷。对此，我国全民阅读立法也应主要从明晰调整事项这个方面进行重点性和有针对性的完善。这又具体体现为全民阅读立法对几对关系的处理，包括全民阅读与重点人群阅读之间的关系、软性倡导和强制推进的关系、单行立法和其他法律规范配套的关系、政府主导和社会参与的关系、全过程保障与重点环节保障的关系以及线上阅读与线下阅读协同推进的关系等。[11]
3.1.2 公共图书馆立法的优化
公共图书馆立法的优化主要涉及现有的中央立法的优化和地方立法的优化2个层面。《公共图书馆法》是目前我国在公共图书馆方面的中央立法，公共图书馆立法中中央立法的优化也就主要体现为《公共图书馆法》的优化。地方公共图书馆立法由于立法主体众多的原因而具有分散性，其优化也主要是就地方公共图书馆立法中存在的共性问题而言的，不指向哪一部具体的地方立法。
就《公共图书馆法》来说，学界已经指出的不足涉及法定呈缴制度、经费条款内容、个人信息保护条款等多个方面。除此以外，立法宗旨的阐述不够精准、法律责任的设置虚软化、未明确公共图书馆的治理结构等也是《公共图书馆法》的重要缺陷。[12]在这些缺陷中，法律责任设置虚软化和公共图书馆治理结构不明确的影响最为直接，是《公共图书馆法》应首先予以优化的部分。具体来说，一是要建立具有可操作性的公共图书馆法律责任体系，对政府和公共图书馆及其各自工作人员的法律责任进行明确和完整的设定；二是通过对内部合理的治理结构的明确和外部清晰的治理结构的框定来保障公共图书馆的有效运行。在地方公共图书馆立法层面，针对缺乏专门性立法、立法内容滞后化以及立法特色不鲜明等普遍性缺陷，可以通过推动地方公共图书馆的专门立法和凸显地方公共图书馆立法特色等方式进行有针对性的改进。
3.2 强化对全民阅读工作法治化建设的宣传和阐释
作为一项新命题，全民阅读工作法治化建设的实施离不开积极有效的舆论宣传和理论阐释。在全民阅读工作法治化建设的宣传和阐释上，一是要致力于改变“泛法治化”的法治思维，二是要提升民众对阅读公共性的认知。全民阅读工作法治化建设，不是简单地将“+法治化”这一语用结构与“全民阅读”进行拼接，而是具有一系列具体要求和具体操作机制的规范性命题。全民阅读工作法治化建设命题的提出，就是要通过具体的法治操作来保障全民阅读任务的完成，如精准的全民阅读立法、高效的全民阅读立法实施等。在普遍的社会认知中，阅读是具有高度私人性的活动，但全民阅读工作法治化建设就意味着法治这一公共性机制在阅读领域的引入，这其中的依据是阅读本身的公共性，即阅读关涉到国家和民族文化的传承与发展。
3.3 构建全民阅读工作法治化建设的有效监督机制
全民阅读工作法治化建设的推进，必须配置有力的监督机制。对于政府及政府公务人员来说，除了运用通报批评、责令作出检讨，以及责令改正、记过、降级、撤职、开除等监督机制之外，可重点考虑引入行政公益诉讼来强化对政府及其公务人员在全民阅读促进工作中的监督。作为维护公共利益和督促行政机关积极作为的重要手段，行政公益诉讼的受案范围有待扩大，党的十九届四中全会也明确提出要“拓展公益诉讼案件范围”。有学者主张应将营商环境保护纳入行政公益诉讼范围[13]，也有学者认为安全生产和文物保护是亟待行政公益诉讼介入的两个典型领域。[14]在行政公益诉讼受案范围的拓展领域上，学界的认识虽不完全一致，但都突出了“公共利益性”这一衡量标准。具体到全民阅读促进工作，政府在其中的职责及其履行情况显然具有公共利益性，在面向政府及政府公务人员监督机制的构建上，公益诉讼的引入不失为一条良策。
至于国家举办或管理的公益性文化单位，虽然它们承担的是服务性的非行政职能，但无论是组织结构还是运行机理都与政府有一定相似性，具有准行政组织的性质和特征。对此，也可考虑引入公益诉讼来强化对它们的监督。对于社会文化组织和社会公众来说，他们在全民阅读促进工作中承担的主要是局部环节上的较有限责任和间接责任，也就不宜运用国家强制力来强化监督。对此，重点是要合理运用现有法治资源来保持对社会文化组织和社会公众行为的调整，以尽可能减少违反国家禁止性法律规范的行为。
4 结语
全民阅读工作法治化建设命题的提出，意味着我国全民阅读工作将逐步迈入法治轨道，这无疑会积极推动我国全民阅读工作的有效开展。作为对这一新命题的理论回应，文本对全民阅读工作法治化建设的思考既是初步的，也是框架性的。而无论是立足于命题本身，还是立足于命题的实践，都需要学界对全民阅读工作法治化建设进行更为深入和更为系统的研究。
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