【摘 要】数字出版政策工具的选择与运用直接影响产业发展的方向与效果。本文以2006—2020年中央层面的数字出版政策文本为研究对象，结合政策工具理论与我国数字出版产业的发展特点，构建了一个包含政策工具类别、产业活动环节在内的二维分析框架，通过内容分析法展开具体的文本研究。统计分析结果发现，我国数字出版政策工具的选择存在整体结构失衡、政策工具的组合运用与产业活动环节呈现出一定程度的锁定、市场消费环节的政策力度欠佳的问题，并据此提出了相应的政策优化建议。
【关键词】数字出版；政策工具；内容分析；政策文本
作为战略性新兴产业和当前媒体发展的主要趋势之一，数字出版产业近年来表现出了强劲的发展势头并释放出巨大的市场潜力，逐渐成为意识形态传播的主要阵地和新闻出版业转型发展的重要方向。根据中国新闻出版研究院历年发布的我国数字出版产业年度报告，自2006年统计以来，我国数字出版产业已经连续10多年保持着30%以上的发展速度。除了技术变革带来的深远影响，政策红利是数字出版业得以快速发展的一个重要因素。尽管不同学者在谈及产业政策的范畴、地位、是否应该发挥作用时呈现出明显不同的态度，关于市场与政府的关系问题讨论在经济学研究中也并没有定论，但各国产业发展的历史经验表明，每一个成功的经济体都必须有相应的产业政策去帮助产业转型升级、拉动经济增长。因此，对数字出版的研究离不开对数字出版政策的探讨。一方面，政策所具有的明确指向性与针对性为研究者进行应然与实然之间的对比提供了观测途径，有利于产业发展问题的发现和相应的政策作用方向的调整；另一方面，政策文本作为一种客观的物理存在为我们进行政策过程观察提供了具体路径，可通过文献内容及其外部结构要素分析得以实现。
现有关于我国数字出版政策的研究主要集中于三个方面，一是对数字出版政策涉及的核心概念界定与研究范畴的讨论，如吴江文关于政策体系及其内涵的解析[1]；二是对政策演进过程的梳理与现状的探讨，大多以定性研究为主，遵循着“政策文献归纳—特点总结—问题发现—对策建议”的研究路径；三是专项政策分析，如数字版权政策、数字出版基地政策、区域性政策、产业发展政策等，也有以政策过程中的具体阶段为研究视角，着重讨论了数字出版产业政策的绩效评估[2]。鲜有研究通过政策工具理论与政策文本的内容分析来探讨政府在数字出版产业发展中所扮演的角色，如政策具体着力在哪些方面、运用了何种手段以及其如何作用于产业发展等。本文将我国中央层面自2006年起发布的与数字出版有关的政策文本作为分析对象，通过构建具体的政策文本分析框架，对政策文本内容进行逐一编码，识别并量化分析我国在推动数字出版产业发展中政策工具的组合与运用，并针对工具使用的问题提出相关的政策建议。
1 数字出版政策工具分析框架
早在18世纪，哲学领域就已经出现了工具性的研究倾向。随着公共管理实践的发展，工具主义的研究视野逐渐被引入西方政策科学领域，并在政府与市场关系的理论探讨与应用中得以前行。政策工具作为重要的行政手段，属于政策过程中的一个环节，是连接政策目标和政策结果之间的重要桥梁。政策主体在确定政策问题与目标后，首先面临的问题就是如何在政策工具箱中选取出合适的工具，而不同的工具有不同的特性，在政策效果呈现上也会表现出明显的差异。因此，我们在构建符合我国数字出版政策分析的框架时必须明确政策工具类型。
1.1 政策工具的分类
瓦当（Evert Vedung）曾经指出，“政策工具的分类有一种基本角度是‘最大化对最小化’”[3]。“最大化”指尽可能多地列举政策工具的形式，而不将其归类；“最小化”指根据一定的标准将政策工具划分为具体的几类。荷兰经济学家科臣（Kirschen E.S）对政策工具分类的首次尝试就是“最大化”的代表，通过罗列的方法列举了64种一般化工具。更多有影响力的划分则多站在“最小化”的划分立场，如胡德（Christopher C. Hood）根据政府从社会获取信息（Detecting）和影响社会（Effecting）这两大功能所做出的八种工具类型的划分[4]；瓦当基于艾兹奥尼（A.Etzioni）的研究，根据政府运用的权力资源类型将工具分为管制工具、经济工具和信息工具；施耐德（Schneider）与英格拉姆（H. Ingram）从政府引导方式的角度，划分出包括权威式、诱因式、建立能力型、劝说型和学习型在内的五种政策工具类型[5]；豪利特（Howlett）和拉米什（Ramesh）依据政府在公共政策管理中介入程度的高低所做出的自愿型、混合型、强制型分类[6]；罗斯韦尔（Rothwell）和泽福德（Zegveld）以技术创新为依据的三分法[7]。在此基础上，我国学者也结合具体国情做出了相应的理论阐发，以陈振明、张成福为代表。
在数字出版产业发展过程中，技术是造成数字出版生态构成与传统出版差异的主要动因，技术属性也成为继意识形态属性、文化属性和产业属性之后出版业又一重要属性。罗斯韦尔和泽福德根据技术创新活动所产生影响的层面不同，将政策工具具体分为环境型、供给型、需求型三种，这与数字出版产业自身特性与发展规律有一定的契合，且其中罗列的政策工具若干子类也能较为全面地囊括目前我国数字出版政策所运用到的调配手段。同时，“环境型—供给型—需求型”的分类思想，在一定程度上与我国建设服务型政府的目标相吻合，它强调政府并非仅是控制者，不再只是对市场进行指令性管理，而转换至对于市场环境的创造与市场秩序的维护。此外，这一分类方法着重突出了政府供给与市场需求在政策发展过程中的作用，与我国目前推行的供给侧结构性改革在某种程度上相配适，即将增强供给体系和需求结构之间的匹配度作为提高发展效率的一个重要途径。基于此，本文选择借鉴罗斯韦尔和泽福德的政策工具分类方法，将我国数字出版产业政策工具分为环境型、供给型、需求型三个类型，以此作为基本政策工具分析维度。
1.2 我国数字出版政策工具二维分析框架
构建合理的分析框架是展开内容分析的前提。本文以具体工具类型为数字出版政策工具分析的基本维度，在此基础上结合产业生命周期理论，将数字出版产业的各个环节作为分析的第二个维度。
1.2.1 X维度——基本政策工具
环境型政策工具主要是为数字出版产业的发展营造良好的市场环境，同时建立规范的市场秩序，从而为数字出版产业的健康发展提供坚实基础；供给型政策工具对数字出版产业发展起推动作用，是指政府从供给端入手，通过在人才、技术、信息、资金等生产要素方面的支持与投入激发市场活力，增加数字出版产业发展的新动力；需求型政策工具是政府为减少市场不确定性而采取的包括贸易管制、政府采购、帮助建立海外机构等在内的措施，以开拓与稳定数字出版产业的市场，拉动数字出版产业发展。三大工具类型各自包含的子类及含义见表1所示。
表1 我国数字出版政策工具类型及其含义
| 政策工具名称 | 含义 | |
| 环境型 | 金融支持 | 为支持数字出版产业发展,政府采取的诸如拓宽融资渠道､下调贷款利率､增加信用贷款等方式 |
| 税收优惠 | 政府为促进数字出版产业或其中重要领域的发展､关键技术的攻克,减免相关纳税人应履行的纳税义务,包括减少营业税､退还增值税､免征增值税等 | |
| 法规规制 | 政府依据法律法规对数字出版主体行为进行管理或制约,如加大对数字版权侵权盗版行为､低俗和违法内容的打击力度等,以规范市场秩序 | |
| 策略性措施 | 基于协助数字出版产业发展的需要,政府采取鼓励企业合并､对创新进行表彰等措施,也包括根据形势发展而制定的方向指引 | |
| 供给型 | 人才培养 | 政府根据数字出版产业政策的发展需要,建立相应的人才发展规划,并积极完善数字出版人才培养机制和培训体系等 |
| 信息支持 | 政府为减少或避免数字出版产业发展过程中的信息不对称问题,建立信息服务平台或组织国际性交易会等,做好相关信息的收集与统计分析,为数字出版产业发展提供公共信息服务 | |
| 技术支持 | 政府通过建立技术研发平台或实施技术研发引导项目或整合高校､科研机构力量等方式,加快数字出版产业相关技术､标准等研发与建设 | |
| 资金投入 | 政府直接为数字出版产业发展提供财力上的支持,如设立专项资金､提供研究经费､给予财政补贴等 | |
| 基础服务 | 政府为保证数字出版产业活动的顺利进行,提供相应的配套措施,如设立专门的负责机构､加强数字出版产品分销网络的建设等 | |
| 需求型 | 政府采购 | 政府为开展日常工作或提供公共服务,通过法定方式和程序对数字出版产品进行大宗采购,以活跃市场经济､保护产业发展,如统一采购和配送农家书屋所需出版物 |
| 贸易管制 | 政府为管制数字出版产品进出口,采取的包括征收关税､管理贸易经营者资格和内容审查等措施 | |
| 海外机构 | 政府直接或间接支持数字出版企业在海外设立分支机构,开拓海外文化市场 | |
1.2.2 Y维度——产业活动环节
作为数字出版政策的作用对象，数字出版产业活动的自身特性也是政策制定时被考虑的要素。在一个完整的数字出版产业链中，内容提供商、技术提供商、终端提供商、网络服务商、平台提供商、金融服务商等多元主体均参与到内容的创作、加工、出版、发行等各个环节。相比于传统出版产业链，其关系错综复杂，链条多向交互。单从产业活动环节角度切入，数字出版产业链可以理解为是由前端内容生产、终端数字化制作与传播、后端市场消费等数字出版活动环节构成[8]。本文结合产业生命周期，将数字出版产业环节分为内容创作、制作加工、发行传播、市场消费等，以此作为政策分析的另一维度。通过寻求数字出版产业政策的作用环节，可以帮助了解政府实施政策背后的真正意图、加深对数字出版产业政策的解读。
由此，将基本工具维度与产业活动环节维度相结合，可以得到我国数字出版政策工具分析的二维框架（如图1所示）。政策主体通过运用一定的政策工具对政策客体进行引导，以产业发展环境塑造、产业发展推力与拉力实施具体作用于数字出版产业各个环节（如图2所示）。
图1 我国数字出版产业政策工具二维分析框架
图2 我国数字出版政策系统运作
2 数字出版政策工具分析路径
本文主要运用政策文本计量、内容分析法来对数字出版政策文本展开研究，结合描述性统计方法具体分析数字出版政策工具的组合运用状况。
2.1 数字出版政策文本收集
数字出版新业态的出现并不是一蹴而就的，其经历了电子出版、网络出版等不同阶段，其称呼也几经更替，直到2005年，学术界和业界才明确以“数字出版”来概括这次出版业的变革，以2005年7月“首届中国数字出版博览会”的召开为标志[9]。2006年，我国首次将“数字出版”写进《国民经济和社会发展第十一个五年规划》，从国家层面确定了数字出版产业的战略意义。以此为划分依据，本文将政策的颁布日期选定在2006年1月1日至2020年12月31日。
以中国政府网、北大法宝，以及相关部委的官方网站作为主要检索途径，以“数字出版”“网络出版”“电子出版”“出版数字化”等为关键词进行检索。考虑到官方在对数字出版产业发展情况进行年度统计时涵盖了互联网期刊、电子书、数字报纸（不含手机报）、博客类应用等在内的多种产品形态，本文也将上述细分领域的政策作为检索对象。同时，参照现有数字出版产业政策研究文献、《数字编辑法律法规及政策文件汇编》等相关资料中涉及的政策，对已收集的政策文本进行查缺补漏，以尽量保证研究样本的完整性与真实性。此次选择过程中，本文仅采用中央层面发布的政策文本，任何地方部门颁布的有关地方性数字出版产业发展的政策未予采纳，以会议纪要、复函等形式出现的数字出版产业政策也予以剔除。
最终，在剥离完全不相关的文本后，本文共整理得到包括国务院、中宣部、国家发展和改革委员会、原文化部、原新闻出版总署、原新闻出版广电总局、科技部、工业和信息化部等多个部门在内颁布的我国2006—2020年数字出版产业政策257项。
2.2 内容编码与信度检验
定义分析单元和类目是内容分析法中必不可少的步骤。其中，分析单元是指要归类到分析类目中的对象。本文将收集到的数字出版产业政策文本中的相关条款，甚至是条款中的一句话作为分析单元。分析类目又称分析维度，在这里具体指基本政策工具维度和产业活动环节维度中所包含的各子类。
仔细研读政策文本后，本文按照“政策编号-条款序列号”对257份数字出版产业政策文本进行编码，同时将其归属于对应的分析类目中，形成如表2所示的数字出版产业政策文本内容分析单元编码表。
表2 数字出版政策文本内容分析单元编码表
| 编号 | 政策名称 | 数字出版产业政策的内容分析单元 | 编码 | 归类 |
| 1 | 文化部关于网络音乐发展和管理的若干意见 | 加快推进富有民族风格和时代特点的优秀音乐产品的数字化､网络化,鼓励扶持国内网络服务提供商､网络运营商､音乐内容提供商创作､推广和传播贴近实际､贴近生活､贴近群众,体现民族精神,反映时代特点的原创网络音乐产品 | 1-1 | 策略性措施-内容创作 |
| 建立优秀原创网络音乐产品评选､奖励和推广机制,提升网络音乐制作质量和水平｡奖励思想性强､艺术性高､音乐内容和网络技术完美结合的原创网络音乐产品 | 1-2 | 策略性措施-内容创作 | ||
| 加大执法力度,规范网络音乐市场｡对未经文化部许可,擅自从事网络音乐等网络文化经营活动的,要依法取缔｡文化行政部门要积极联合有关部门共同打击侵权盗版音乐的违法行为｡对未经著作权人许可,通过信息网络传播他人音乐作品,情节严重,构成犯罪的,由司法机关依据《刑法》予以处罚 | 1-3 | 法规规制-发行传播 | ||
| …… | …… | …… | …… | …… |
| 257 | 关于批准发布《文献片段标识符》等47项行业标准的通知 | 全国新闻出版标准化技术委员会组织编制了《文献片段标识符》等2项行业标准,全国印刷标准化技术委员会组织编制､修订了《瓦楞纸板柔性版印刷过程控制要求》等25项行业标准,全国出版物发行标准化技术委员会组织编制了《图书出版发行物联网平台总体结构》等4项行业标准,全国新闻出版信息标准化技术委员会组织编制､修订了《出版资源内容部件数据元 第1部分:文本》等16项行业标准 | 257-1 | 技术支持-制作加工 |
在编码过程中，邀请一名武汉大学信息管理学院出版发行学博士生作为比较研究员，向其提供了政策文本和分析单元编码表第一稿，并逐个介绍分析类目及其含义。与此同时，选取Kappa系数来检验二人编码结果的一致性，计算公式如下：
K=(Po−Pc)/(1−Pc)
其中，Po指观察一致性（observed agreement）；Pc指预期一致性（chance agreement），即由偶然机会造成的一致性。K值越大，一致性越好，信度越高。本文随机选取86个分析单元进行信度检验，两名编码员编码结果如表3所示。
表3 两位编码员关于部分产业活动环节分析单元的编码结果统计
| 编码员2 | 合计 | |||||
| 内容创作 | 制作加工 | 发行传播 | 市场消费 | |||
| 编码员1 | 内容创作 | 16(a) | 1 | 0 | 0 | 17 |
| 制作加工 | 2(b) | 25 | 0 | 0 | 27 | |
| 发行传播 | 0 | 2 | 31 | 1 | 34 | |
| 市场消费 | 0 | 0 | 1 | 7 | 8 | |
| 合计 | 18 | 28 | 32 | 8 | 86 | |
计算步骤如下：
(1) Po=(16+25+31+7)/86=0.918 6
(2) Pc=(17×18+27×28+34×32+8×8)/86²=0.2994
(3) K=(Po−Pc)/(1−Pc)=(0.9186−0.2994)(1−0.2994)=0.8838
结果显示产业活动环节分析类目的K值为0.883 8，同理，计算得出基本政策工具分析类目的K值为0.847，均高于较高水平值0.80，可信度较高。
3 数字出版政策工具选择结果的描述性统计
在完成数字出版产业政策文本内容分析单元的编码之后，将其一一归类至对应的数字出版产业政策二维分析框架中，形成政策工具选择的分布表。从整体上看，我国政府综合使用了环境型、供给型和需求型三类基本工具，使用比例为1.18:1:0.16，同时兼顾内容创作、制作加工、发行传播、市场消费四个数字出版产业活动环节，对数字出版产业的健康发展起到了多方面的引导、规制与推动作用。
3.1 基本政策工具的使用分布
由表4可知，在三大基本政策工具的使用中，环境型与供给型政策工具的使用频率较高，分别占比为50.43%和42.76%。其中，环境型政策工具主要表现为两套政策工具的搭配使用，一是策略性措施（21.81%）与法规规制（14.31%）的组合。作为一种新型业态，数字出版对良好市场发展环境的依赖度较高，既需要政府在宏观层面上以“积极推动”“重点培育”“支持”等方式适当指引发展方向，如从国家发展的整体规划布局到文化领域、新闻出版的规划，再到数字出版专项规划；也需要相关法律法规的保驾护航，通过严格市场准入、加强内容监管、加大版权保护力度等方式在市场秩序维护方面发挥效用，同时针对数字出版发展过程中由于生产传播方式、产品和服务形态、经营方式、参与主客体复杂程度等不断变化所带来的新问题，及时做出管理层面的回应。二是金融支持（5.79%）与税收优惠（8.52%）的联动，以推动文化体制改革、鼓励文化企业技术创新为目标。如对从经营性文化事业单位转制为企业的、政府鼓励的文化企业给予一定期限内免征企业所得税，对开发新技术和新产品等产生的费用可以在纳税所得额计算中扣除，对重点文化产品生产设备等的进口免征关税，拓展银行、非银行金融机构等融资渠道，支持企业上市融资、发行企业债等。
表4 数字出版产业政策工具分布情况
| 工具类型 | 工具名称 | 条文编号 | 小计 | 占比 |
| 环境型 | 金融支持 | 17-4,17-11,69-3,71-1,74-1,89-6,95-4,96-2,98-1,106-5,110-3,113-1,128-1,147-3,152-2,168-7,171-1,181-4,186-6,189-3,191-2,199-4,200-4,210-2,211-1,218-4,219-1,230-10,232-1,237-1,238-1,244-1,251-1,253-1 | 34 | 5.79% |
| 税收优惠 | 17-5,,21-2,23-1,23-2,23-3,23-4,41-1,44-2,49-1,49-2,49-3,49-4,50-1,56-1,67-1,67-2,67-3,68-4,70-1,86-3,89-5,95-3,101-1,105-1,110-4,113-2,135-1,140-1,140-2,140-3,147-1,152-3,155-1,155-2,156-1,156-2,156-3,168-2,189-4,192-5,200-3,207-1,208-1,209-1,210-1,213-1,213-2,213-3,253-1,255-1 | 50 | 8.52% | |
| 法规规制 | 1-5,1-8,5-1,7-1,11-1,13-1,14-1,15-1,17-10,20-1,22-1,27-1,28-2,29-1,30-1,30-2,32-1,34-1,35-2,36-1,39-4,47-1,55-1,58-1,59-2,64-1,65-2,76-3,68-7,68-8,77-6,77-8,77-9,72-1,79-1,80-1,81-1,82-2,85-3,88-1,89-7,97-1,100-1,110-1,116-1,118-1,122-4,122-6,126-4,126-5,130-2,133-1,133-3,142-3,142-4,143-1,144-2,147-4,150-1,157-4,158-1,159-1,166-1,168-5,168-8,169-3,175-1,178-1,179-1,181-6,182-1,184-1,186-4,187-1,189-1,193-5,195-3,206-1,216-1,218-1,218-5,218-8,224-2,230-7 | 84 | 14.31% | |
| 策略性措施 | 1-1,1-2,1-3,1-4,1-7,3-1,4-1,6-1,8-1,9-1,10-1,12-2,17-2,17-3,18-1,18-3,19-1,24-1,24-2,24-3,24-5,24-6,26-1,33-1,39-1,40-1,42-1,45-1,46-1,48-1,54-2,57-1,61-1,62-1,76-1,63-1,65-1,65-4,75-1,75-2,68-1,68-2,69-1,69-10,73-1,77-3,77-10,78-1,82-1,83-1,85-1,87-1,89-1,90-1,91-1,91-2,92-1,93-1,94-1,94-3,95-1,96-4,96-7,96-9,102-1,103-3,106-3,106-8,108-1,111-1,112-1,113-6,113-10,113-11,115-1,117-1,124-1,126-3,130-1,131-1,133-2,133-5,134-1,136-1,142-1,142-2,144-1,144-3,147-5,147-7,157-1,157-3,162-1,163-1,164-1,164-2,165-1,168-1,168-4,168-9,169-2,170-1,173-1,174-1,177-1,177-2,181-2,186-2,186-3,188-1,190-2,192-1,192-2,192-3,193-1,193-2,196-1,197-2,199-2,204-1,218-7,224-1,226-1,226-2,227-1,228-1,228-2,231-1 | 128 | 21.81% | |
| 合计 | 296 | 50.43% | ||
| 供给型 | 人才培养 | 17-9,28-3,39-2,47-2,61-4,76-5,68-9,66-1,77-11,85-5,89-3,90-4,94-5,95-5,96-8,106-7,107-1,113-7,121-2,133-6,142-6,147-6,148-1,149-1,168-10,173-6,177-6,181-5,186-1,189-5,192-6,193-7,194-1,200-1,212-1,218-6,215-1,220-1 | 38 | 6.47% |
| 技术支持 | 2-1,2-2,12-1,16-1,17-8,18-2,24-4,25-1,47-3,61-3,62-2,65-3,76-2,75-3,68-3,74-8,77-7,85-4,89-2,90-2,104-1,114-2,121-1,121-3,122-1,122-2,125-1,128-2,132-1,132-2,133-4,134-2,151-2,154-1,168-3,169-1,172-1,173-2,176-1,177-3,190-3,191-1,193-4,198-1,199-1,225-1,230-1,230-3,230-4,230-5,230-6,257-1 | 52 | 8.86% | |
| 信息支持 | 19-2,39-3,77-5,69-9,76-4,94-2,96-6,103-2,113-5,132-4,141-1,147-12,151-3,152-4,160-1,181-1,189-7,193-6,195-1,200-6 | 20 | 3.41% | |
| 资金投入 | 17-1,21-1,21-2,35-1,37-1,62-3,68-5,77-4,74-2,74-3,74-4,86-2,89-4,95-2,96-1,106-4,110-2,113-4,113-9,122-3,126-2,128-3,129-1,129-2,137-1,142-5,152-1,153-1,154-2,157-2,161-1,168-6,173-3,173-4,177-4,181-3,185-1,186-5,188-3,189-2,191-1,192-4,199-3,200-2,202-1,203-1,205-1,214-1,215-1,220-1,221-1,222-1,223-1,226-1,226-2,229-1,230-9,232-1,233-1,234-1,235-1,236-1,239-1,240-1,241-1,242-1,243-1,245-1,246-1,247-1,248-1,249-1,250-1,251-1,252-1,254-1,256-1 | 77 | 13.12% | |
| 基础服务 | 4-2,14-2,15-2,17-7,22-2,28-1,38-1,43-1,51-2,54-1,60-1,61-2,61-5,68-6,77-1,77-2,69-4,69-6,90-3,94-4,96-5,97-2,99-1,104-2,106-1,106-6,109-1,110-5,113-8,113-12,113-13,114-1,115-2,119-1,120-1,120-2,120-3,122-5,122-7,122-8,125-2,127-1,132-3,145-1,146-1,147-9,148-3,164-4,167-1,168-2,177-8,180-1,180-2,188-2,189-6,190-1,193-3,195-2,197-1,200-7,201-1,217-1,218-2,230-2 | 64 | 10.9% | |
| 合计 | 251 | 42.76% | ||
| 需求型 | 政府采购 | 31-1,85-2,86-1,138-1,139-1,147-8,151-1,173-5,177-5,205-2,218-3 | 11 | 1.87% |
| 贸易管制 | 1-6,12-3,17-6,17-12,44-1,51-1,53-1,52-1,55-2,56-2,59-1,69-2,84-1,96-3,113-3,123-1,126-1,147-2,147-10,164-3,183-1,200-5,207-2 | 23 | 3.92% | |
| 海外机构 | 69-5,69-7,103-1,106-2,147-11,177-7 | 6 | 1.02% | |
| 合计 | 40 | 6.81% | ||
除营造良好发展环境外，政府还着重从基础服务、技术、人才、资金、信息等方面保障数字出版生产要素的供给，因此供给型政策工具的使用频率次之。除信息支持（3.41%）略低外，其他要素的投入力度较为均衡，从资金投入（13.12%）开始呈2%左右的等差递减。通过编码分布状况可知，国家对数字出版的财政支持力度、支持种类呈逐年上升趋势，除了国家出版基金、文化产业发展专项资金、中央文化企业国有资本经营预算金以及其他一些普惠金融专项资金外，还通过农家书屋工程、中华典籍整理出版工程、国际出版工程、主题出版工程、中华精品出版工程等进行专项补贴资助。一方面发挥财政的杠杆作用，提高资源配置的效率，如自2008年设立的文化产业发展专项资金截止到2020年累计安排约263.61亿元①，从2016年起增加了市场化配置资源部分，由补变投、从直接转间接；另一方面通过中央资本对文化发展的方向、布局、结构进行调控，如结合《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》精神，2019年中央文化企业国有资本经营预算的申报指南将国有资本金注入重点进行了对应调整。
需求型政策工具在三类政策工具中使用最少，占政策工具使用总量的6.81%。其中，贸易管制占比较重，为此类工具使用比例的57.5%，政府采购和海外机构工具使用不足，频数仅为个位数，表明贸易是当前用来维持数字出版产品和服务市场需求的主要手段。在编码过程中可发现，需求型政策工具的使用在时间上靠后且呈上升趋势，从侧面反映了一种政策趋势，即需求在拉动产业发展中的作用越来越得到重视。
3.2 产业活动环节中的政策工具覆盖情况
如表5所示，在基本政策工具维度统计基础上，引入产业活动环节维度，可以得到各类政策工具在数字出版产业活动不同环节的具体分布情况。制作加工环节和发行传播环节分别凭借35.48%和41.9%的占比成为政策工具发挥效用的主要环节，但二者的工具组合情况又略有差异。供给型政策工具集中在制作加工中使用，表现为大力度的技术支持（45）与资金支持（31），这与数字出版的技术属性相吻合，国家在企业数字内容运营平台开发、标准规范建设、数字内容产品研制等方面投入较大，通过资本预算引导与带动促进文化与科技融合、推动传统新闻出版业的转型升级。如财政部在数字内容运营平台项目、数字资源库建设项目上给予的国有资本经营预算支持，原新闻出版广电总局对数字内容资源知识服务模式试点单位的遴选与资助，数字出版行业标准体系也在不断完善中。同时提供人才培养（10）、基础服务（11）和信息支持（6）的配套发展措施，使其与技术工具搭配使用并在这一环节发挥政策供给的最大效用。在其他工具类型中，策略性措施（31）的使用频数较高，旨在鼓励企业学习和采用新技术，推动各种文化资源要素的国际流通。
表5 “基本政策工具—产业活动环节”二维频数分布统计表
| 内容创作 | 制作加工 | 发行传播 | 市场消费 | ||
| 环境型 | 金融支持 | 2 | 8 | 6 | 3 |
| 税收优惠 | 9 | 19 | 16 | 2 | |
| 法规规制 | 18 | 5 | 55 | 1 | |
| 策略性措施 | 30 | 31 | 36 | 6 | |
| 供给型 | 人才培养 | 3 | 10 | 6 | 0 |
| 技术支持 | 4 | 45 | 3 | 1 | |
| 信息支持 | 2 | 6 | 9 | 0 | |
| 资金投入 | 21 | 31 | 16 | 0 | |
| 基础服务 | 1 | 11 | 35 | 0 | |
| 需求型 | 政府采购 | 0 | 3 | 0 | 0 |
| 贸易管制 | 5 | 2 | 15 | 0 | |
| 海外机构 | 1 | 0 | 5 | 0 | |
| 合计 | 96 | 171 | 202 | 13 | |
| 比例 | 19.92% | 35.48% | 41.9% | 2.7% | |
发行传播环节的调控则以环境型政策工具中法规规制（55）与策略性措施（36）的配套使用为主，可知这一环节是侵权盗版等违法行为最容易产生的地方，版权保护和维持信息传播秩序因而成了主要政策目标与发力点。此外，基础服务（35）的投入注重发行传播渠道的拓展，通过发展物流配送、电子商务等现代流通形式，构建以大城市为中心、中小城市相配套、贯通城乡的数字出版产品流通网络。本就使用不多的贸易管制也集中在此环节使用，表现为集中力量和优势开拓海外市场，推动数字出版“走出去”，以及对数字出版产品进口内容和质量方面的管理。
内容创作环节的政策工具使用同样集中在策略性措施（30）和法规规制（18）上，将鼓励号召与惩处相结合。由于出版物是含有一定知识内容的出版产品，出版物价值的实现除了让渡物质载体所承载的有用性外，还需让渡其精神价值，满足人民群众日益增长的精神文化需求。因此，从出版物创作的源头入手，政策文本取向主要表现在两个方面，一是强调要立足于民族特色和时代精神，支持中华民族优秀文化作品的数字化推进，引导企业实现社会效益与经济效益的统一；二是强化内容质量管理，通过实施内容审查制度、重大选题备案制度，开展审读工作、专项质量检查等，确保数字出版内容产品导向正确、内容健康，并引导企业在内容把关方面加大工作力度。资金支持（21）以动漫游戏产业的创新发展为主。
政策工具在市场消费环节的使用比例仅占2.7%，远少于其他环节，且几乎全部集中在环境型政策工具，策略性措施（6）和金融支持（3）在政策文本里分别表现为鼓励实施文化消费补贴制度、扩大对数字出版产品与服务的消费信贷投放等。此外，法规规制主要针对网络游戏的消费，规定消费者网络游戏虚拟货币的购买额、严禁倒卖虚拟货币，旨在维护金融秩序。
4 推动数字出版产业发展的政策工具优化策略
数字技术的不断发展、行业生态的不断变化、产品与服务的迭代更新无疑加剧了政府对数字出版行业的管理难度，也对数字出版政策体系提出了更高的要求。通过上文的统计结果可知，当前我国数字出版政策工具选择体系中仍然存在一些问题，这也为我们在现代化治理背景下进行出版管理方式优化、出版政策体系完善提供了一个切入点。
4.1 我国数字出版政策工具选择中的不足
我国数字出版政策工具选择的问题主要体现在以下几个方面，即政策工具选择整体发展不均、政策工具的组合运用与产业活动环节呈现出一定程度的匹配锁定，以及市场消费环节的政策力度欠佳。
4.1.1 政策工具选择整体发展不均
当前政府在三大基本政策工具使用上呈现出的明显偏好，存在个别工具使用过溢与缺位现象。环境型政策工具（50.43%）和供给型政策工具（42.76%）的使用较为频繁，表明我国在推动数字出版产业发展过程中，倾向于采用间接影响和直接供给的方式。其中策略性措施使用128次，法规规制使用84次，二者共占环境型政策工具使用频数的71.62%，集中度高。这两种工具的组合使用虽然与数字出版产业作为一种新型业态和处于发展初期的现实相关联，且在实际中确实根据政策目标的适时调整起到了一定正确导向作用，但通常因为不够细化和具体，又缺乏后续操作层面的实施细则，使政策实施的实际效用大打折扣，延续性较差，一些“鼓励”“号召”最后只能流于形式。一般而言，方向性是一个长期规划的问题，在当前融合发展的深入阶段，需要的是更多与技术创新、企业组织运作方式创新、产品与服务创新的落地政策。对于法规规制工具而言，随着一些以限制主体或服务进入市场和惩罚类的新规则的建立，其弊端也逐渐暴露。尽管以规制或者直接行动对市场组织、个体施加影响从而改变其行为，对信息的需求小、政策成本低且效果显著，但其对自愿和私人行为的扭曲也容易导致经济的低效率、遏制创新和技术进步、灵活性欠佳，市场自发调控的空间受到挤压。相比之下，需求型政策工具（6.81%）在数字出版产业发展中的应用还未引起政府足够重视，市场不确定性较大。而仅有的政策条文大都针对企业主体，用户导向型的政策鲜少涉及。其中，贸易规制（23）是首选，主要包括数字产品引进中内容与质量管理和推动中国文化产品走出去；政府采购（11）则聚焦于刺激市场对数字出版产品与服务的需求，以相关软件、信息系统和复合出版服务为主，外包几乎未有。
4.1.2 政策工具的组合运用与产业活动环节呈现出一定程度的锁定状态
正如上文分析中所提到的，策略性措施与法规规制常常作为一个组合频繁出现在特定的产业活动环节中，尤其以发行传播环节的法规规制（55）为代表，几乎占到了自身使用的70%。数字出版由传统出版发展而来，在政策上自然表现出对先行政策的继承与延续，伴随着市场失灵现象的时有发生和出版管理体制改革，对盗版侵权、非法出版行为的管控和对淫秽低俗出版物内容的治理一直是政策法规规制的重点，各种专项治理行动逐渐成为一种常态化的存在。但数字出版并不与传统出版完全等同，数字资源及其流动与多形态数字产品、服务所具备的特性使得其在内容创作、制作加工、市场消费环节均面临不同的问题。如内容创作环节中涉及的各种参与式创作带来的版权问题、制作加工过程中的数据信息安全问题、市场消费中的信用管理问题和涉及网络游戏、网络文学、动漫的青少年保护问题等都应引起政策关注。
与之相同，包括资金投入、金融支持、税收优惠在内的财税类政策工具则聚焦于制作加工环节，如特色资源库和数字内容运营平台的建设、数字出版基础设备和软硬件的开发等。三者在消费环节的使用频率之和仅占比1%，数字出版类消费券发放和消费补贴等措施使用极少，而内容创作环节虽然有一定资金投入（21），但其他要素则呈现出明显的供给不足，人才培养与技术支持的频次分别为3和4，这就很容易造成内容与数字化的“两张皮”现象，不是“生而数字”而是制作加工的数字，政策工具联动效应的发挥受到了阻碍。就享受优惠的主体而言，一些包括民营文化公司在内的中小文化企业与国有大中型文化企业很难享受到同等的专项资金支持力度，税收和金融支持也主要围绕国有文化企业的体制改革展开。尤其在2020年新冠肺炎疫情的影响下，小微文化企业在承担原有的经营成本之外还面临着更加严峻的融资环境，很难从现有政策中获得足够的现金流来应对危机。据《2020年春节实体书店紧急调查分析报告》①显示，超过九成的三四线城市实体书店和一些品牌连锁书店都面临着不同程度的经营困难，房租、人员、货款成为压垮其最重的负担之一。从颠覆性创新发生的概率来看，运作灵活的中小微企业由于较少存在体制上的路径依赖与惯性而往往是行业创新的发起者，但由于其有时被阻挡在了政策重点扶植的范围外而有损创新。
4.1.3 市场消费环节的政策力度欠佳
尽管数字出版产业活动环节存在一定交叉，如政府拓宽发行传播渠道、规范发行传播秩序也可被视为是对数字出版市场消费环境的营造，但就目前我国数字出版产业政策文本来看，其立足点更多是作用于数字出版企业主体这一数字出版产品供给者，以及政府提供公共文化服务。因此，本文将诸如拓展海外消费市场、加大农家书屋对数字出版产品的采购等政策文本内容划入“发行传播”，着眼于数字出版消费者自费行为的政策内容被归于“市场消费”，如实施消费补贴制度、扩大消费信贷投放等。分析统计结果发现，仅有2.7%的政策工具使用于市场消费环节，远少于发行传播环节的41.9%、制作加工环节的35.48%，以及内容创作环节的19.92%。国外数据统计互联网公司Statista发布的全球电子出版（e-Publishing）领域（仅包括电子书、数字期刊、数字报纸三类）报告显示，2020年全球电子出版领域的总收入预计将达到276.26亿美元，其中大部分来自于美国，英国预计为18.56亿，法国、德国为9.69亿左右，中美欧几乎占到总比重的80%左右，值得注意的是，中国用户数是美国和欧洲用户数的两倍多[10]。这组数据也间接表明，尽管我国拥有一定的数字出版产品消费群体，但其消费需求还未被完全释放。
4.2 政策建议
政策在推动产业发展中效用的发挥，离不开合理的工具体系结构、丰富的工具形式以及不同类型政策工具之间的协调互补。针对上述我国数字出版政策工具选择中存在的问题，具体可通过以下几个方面进行相应的政策优化。
4.2.1 改善出版产业政策工具选择的内外部结构
针对当前政策工具选择体系的失衡现象，改善工具选择结构首先就应当加强需求型政策工具的使用。2018年，我国政府采购占GDP的比重仅为4%[11]，而发达国家该比重在2006年已达10%——15%。我国可以通过加大对国内数字出版服务和产品的政府采购量，将重点项目外包给数字出版企业，尤其是在激励效果最高的制作加工环节，从而为企业提供明确的市场需求，减少企业进入市场的不确定性。当然，政府采购和外包工具激励效果的发挥还有赖于良好的市场竞争环境，因此需要加强竞争性市场建设，努力消除隐形门槛、准入障碍等[12]。在贸易管制方面，除了充分搭乘《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》《海外中国文化中心发展规划（2012—2020年）》等文件的东风，推动文化走出去外，还要注意数字技术对出版产品与服务在结构、方式和收入分配上所带来的改变，而发展数字贸易的前提是对数字出版物知识产权的重视与保护，同时不能忽视各国在数字出版产品征税标准确立在增加财政收入和制造贸易壁垒中的双重作用。其次，还应优化环境型工具的内部使用结构。如在适当减少对策略性措施使用的同时对其进行细化，具体明确如何进行“鼓励”“推进”“支持”，以提高政策的实际可操作性；适当转换法规规制工具的使用场景，就规范行业行为而言，告诫劝导类的柔性工具有时候比指示命令、处罚、禁止等刚性手段更具渗透力和持久力，尤其对出版所属的文化行业来说，通过道德训诫的手段更易使某种规范内化为人们的伦理准则，较少引发公众的抵触情绪。
4.2.2 提升政策工具体系的联动互助效应
政策工具体系的联动主要表现在两个方面：一是组合工具在整个产业活动环节上的覆盖性；二是数字出版政策工具使用的内部配套性，同时要注意与国家层面规划导向的一致性。首先，法规规制和财税类工具的使用范围可适当向产业的上下游环节延伸，应重点对数据资源库和跨媒介IP开发中的版权保护问题、青少年数字产品内容消费中的身心健康问题等做出回应，用常态化的预防预警机制取代事后专项整治。文化类专项资金也应面向数字出版链条的全部环节，除了支持大型中央文化企业的转型发展外，还可在创作环节通过奖励、补贴对作者和译者等进行扶持，在数字出版项目开发环节进行基金投资、知识产权融资补贴、项目补助等多元方式的帮扶等，尽量平衡资金投入在不同所有制企业中的差异，尤其应将对小微文化企业帮扶作为群众普遍文化权实现的保障之一，搭建其与投资机构对接、交流、合作的股权融资平台。其次，要将供给型要素的投入与当前数字出版行业发展的周期规律具体结合，从专注基础服务建设到重视人才、信息、技术等创新要素上来，注意区分不同地区的发展需求转移，以便充分配合中央资金的注入，真正实现内容创作源头的数字化。同时将收入型与支出型财税工具进行合理组配，通过补贴激励进一步拓展财政担保与财政拨款的使用，与金融支持实现联动。其中，以收入为取向的税收工具除了对税种的关注外，还应结合实际情况进行税率调整，如2020年5月英国财政部率先宣布取消数字出版税（21%左右），对深陷疫情危机的出版业起到了提振作用。
根据《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》《文化和旅游部关于推动数字文化产业高质量发展的意见》，政策工具体系的组合创新尤其要考虑其文化性与数字化的特点，注意社会效益的凸显，如对文化产业专项资金等的投入要强化公共产品功能、在资金申请评审标准和项目绩效评估中淡化经济指标，针对一些经济“正外部性”突出的公益出版项目和出版技术创新进行项目生产补贴与服务外包相结合的工具组合创新。
4.2.3 加大数字出版市场消费环节的政策扶持力度
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出，“要增强消费对经济发展的基础性作用，以扩大内需为战略基点”。就现在的发展而言，为了扩大市场，甚至对战略性新兴产业的扶持也需要从研发和生产扶持扩展到消费扶持[13]。首先，需要细化政策条款，完善配套政策。我国数字出版产业政策对市场消费环节的关注较晚，故而现有政策数量较少，且《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》《关于推动数字文化产业创新发展的指导意见》《关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》等政策中虽然强调了引导和扶持数字出版消费，但政策文本内容过于宽泛。例如，政策鼓励实施消费补贴制度，却未进行细化。那么如何补贴，是遵循家电下乡式价格补贴还是提前发放消费券，是针对消费群体还是针对消费品类做出区分，都是后续政策制定者需要仔细考量的问题。其次，加大数字出版市场消费环节的金融支持和税收优惠力度。金融支持方面，在完善个人征信制度的基础上，针对不同消费能力的消费者开发不同特点的金融产品和服务。例如，针对有固定工作且收入稳定者，可以利用其收入流设置短期低额度消费信贷抵押，解决其有形资产不足的问题[14]；针对无固定收入的大学生群体，设计分期免息信贷消费，分散信贷压力。税收优惠方面，可通过降低间接税负来引导数字出版产品价格下降，从而扩大消费需求。最后，需要适时推广版权教育计划，加深公众对数字版权保护的理解与认同，提升消费者的付费意愿。强化执法不是版权保护的唯一手段，且容易制造数字出版产品消费者与供给者的身份对立，难以形成价值共识，只有内化的认知才是自我约束的良好保障。
注释
①数据来源于中华人民共和国财政部网站。
①民间实体书店联盟“书萌”于2020年1月在互联网上发布的关于春节疫情期间实体书店生存状况的调查报告。
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