【摘 要】出版政策法规的制定和实施可引导出版媒介为维护意识形态安全服务。我国出版政策法规中规定的党管出版的管理体制、特殊管理股制度、市场准入制度以及对出版物内容的管理、对出版“走出去”工作的重视等，体现了维护意识形态安全的内在要求，但出版政策法规还存在结构失衡、立法相对滞后、政策法规相互之间缺乏协调、内容不合理等问题，应当从利用不同政策工具以引导出版业加强意识形态建设、加快新兴出版领域立法以把握意识形态工作主动权、完善“走出去”政策以提升意识形态国际话语权、建立效果评估与优化机制以切实维护意识形态安全等方面对出版政策法规进行优化。
【关键词】出版政策法规；意识形态安全；内容导向；出版“走出去”；出版准入机制
大众传播媒介对信息进行选择、加工和传播后为人们营造出一种信息环境，这种信息环境并非现实环境的客观再现，而是一种“拟态环境”（pseudo-environment）[1]。“拟态环境”不仅制约着人的认知和行为，而且通过制约人的认知和行为对客观的现实环境产生影响，这种媒介的社会形塑功能引起媒介研究者的关注。英国传播学者库尔德里（Nick Couldry）指出现代社会是被媒介系统所渗透和制约的“媒介化”社会，媒介代表社会中心发言，掌握“构建社会真实”的权力[2]。在具有较强意识形态属性的出版业，出版传播的内容必然包含特定的观念、价值和意识形态，出版业也正是通过出版物内容对社会意识和社会行为进行引导和控制，从而对意识形态安全产生影响。
因此，许多国家十分注重出版政策法规的制定、颁布和实施，对出版业进行宏观管理，以保障出版业为维护国家意识形态安全服务。例如，加拿大等国家通过“文化例外”政策实现对本国文化独立和意识形态安全的保护，抵制非主流文化、外来文化的渗透；美国则采取扩张型文化安全战略，积极鼓励和扶持出版物的出口，推动意识形态在全球的传播和渗透。进入新时代，新一轮“中国威胁论”的出现以及出版媒介的变革，给主流意识形态传播带来一系列挑战。因此，立足意识形态安全，梳理我国现有的出版政策法规，分析其在维护意识形态安全上的表现和不足之处，并提出针对性的优化策略，有助于进一步发挥出版业在维护国家意识形态安全上的作用。
一、我国出版政策法规在维护国家意识形态安全方面的表现
出版的意识形态价值传播具有鲜明的隐蔽性特征，与硬性的意识形态宣传工作不同，出版媒介的意识形态宣传工作具有潜移默化的效果，不容易引起大众的反感和抵触，可以取得更好的效果[3]。因此，我国历来注重利用出版媒介维护意识形态安全，出版政策法规中规定的党管出版的管理体制、特殊管理股制度、市场准入制度以及对出版物内容的管理、对出版“走出去”工作的重视等，从鼓励主流意识形态内容传播和限制非主流意识形态内容传播两个方面体现了维护意识形态安全的内在要求。
1.确立党管出版的管理体制
由于出版业具有鲜明的意识形态属性，党和政府一直坚持对出版业的管理，这在中国特色社会主义进入新时代的关键时期尤为明显。为了应对媒体环境变化导致的主流意识形态淡化、弱化和边缘化危机，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》提出“坚持党管媒体原则，完善新闻媒体及新闻从业人员管理制度和办法，加强对互联网等新兴媒体的管理，把舆论导向管理落到实处”，虽倾向于对新闻媒体的领导与管理，但为深化出版管理体制改革、强化党对出版业的管理奠定了基础。2015年3月，国家新闻出版广电总局和财政部联合印发《关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见》，在基本原则中强调“必须始终坚持党管出版，把坚持正确政治方向和出版导向贯穿到出版融合发展的各环节、全过程”。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出牢牢掌握意识形态工作领导权这一重大任务。只有牢牢掌握意识形态工作领导权，才能更好巩固和发展主流意识形态，不断增强意识形态领域主导权和话语权。由此，2018年3月21日，中共中央发布并实施《深化党和国家机构改革方案》，将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中央宣传部，在顶层设计上优化我国出版管理体制的机构设置和职能配置，加强党对出版工作的领导，充分体现党对将出版业作为舆论阵地建设的高度重视，以及牢牢把握正确舆论导向、维护国家意识形态安全的战略思考。
2.试行特殊管理股制度
2010年，经营性出版单位的“转企改制”工作基本完成，出版业市场化进程加快，出版企业的市场竞争力不断提高。然而，个别出版企业迷失在市场经济的浪潮里，过度追求经济效益导致出版导向发生偏离。针对这一问题，国家在文化体制改革背景下试行特殊管理股制度，保证国有资产能以较少股权占有较大管理权和控制权，引导出版业坚持正确的内容导向。从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年）、《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（2014年），到《非公有制文化企业参与对外专项出版业务试点办法》（2014年）、《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》（2015年），再到《关于促进移动互联网健康有序发展的意见》（2017年），标志着特殊管理股制度试点范围从重要国有传媒企业、新闻出版传媒领域扩大到网络出版领域，相关政策法规见表 1。出版企业实行特殊管理股适用于三种情形：国有出版企业吸纳社会资产、非公有制出版企业引入国有资产、国有资产与非公资产互相吸纳成立混合所有制的新出版公司。根据《非公有制文化企业参与对外专项出版业务试点办法》，在第三种情形下，国有出版企业拥有出版物终审权，决定新设立公司的出版物是否发行，并管理股权转让、引进战略投资者等重大投融资事项以及主要经营管理人员聘用等，实现管人、管事、管资产、管导向“四管合一”。
表1 有关特殊管理股制度的相关政策法规
| 颁布主体 | 政策法规名称 | 具体内容 |
| 中国共产党中央委员会 | 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 | 对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度。 |
| 国务院办公厅 | 关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知 | 对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度，经批准可开展试点。 |
| 国家新闻出版广电总局 | 非公有制文化企业参与对外专项出版业务试点办法 | 对非公有制文化企业参与对外专项出版业务的准入、监督与管理。非公有制文化企业参与对外专项出版业务，是指以具有主管主办资质、外文出版能力的国有出版单位拥有特殊管理股为前提。 |
| 中共中央办公厅、国务院办公厅 | 关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见 | 在新闻出版传媒领域探索实行特殊管理股制度，积极稳妥开展试点。 |
| 关于促进移动互联网健康有序发展的意见 | 在互联网新闻信息服务、网络出版服务、信息网络传播视听节目服务等领域开展特殊管理股试点。 |
3.推行出版四大准入机制
我国出版领域推行法人（企业）准入、产品准入、职业准入和岗位准入“四大准入”制度，对出版企业、出版物以及出版从业人员进入出版市场或出版行业进行严格限制，从源头上保证出版工作必须坚持正确的政治方向，坚持以人民为中心的创作生产导向。
出版的法人准入制度对进入出版物市场的生产者、经营者，即出版企业、印刷企业、发行企业进行管理。《出版管理条例》（2016年修订）、《报纸出版管理规定》（2005年）、《互联网信息服务管理办法》（2011年修订）、《图书出版管理规定》（2015年修订）、《期刊出版管理规定》（2017年修订）、《电子出版物出版管理规定》（2015年修订）、《音像制品出版管理规定》（2017年修订）、《网络出版服务管理规定》（2016年）以及《出版物市场管理规定》（2016年）、《印刷业管理条例》（2017年修订）等对各类出版、印刷和发行企业的设立、变更和注销登记进行明确规定，相关政策法规见表 2。出版企业是我国主流意识形态传播的重要阵地，肩负着为实现党和政府的总任务、总目标提供精神动力、智力支持、思想保证和良好的舆论环境的重要责任，因此我国对与意识形态关联更为密切的出版单位制定更严格的审批制度。在出版外资准入规制上，《设立外商投资印刷企业暂行规定》（2002年）及其补充规定、《关于文化领域引进外资的若干意见》（2005年）以及《印刷业管理条例》《出版物市场管理规定》《外商投资产业指导目录》《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》等政策法规的演变体现了我国对出版、印刷、发行分别遵循“禁止进入、分类规制、逐步放开”的原则，既适应了出版市场化、产业化发展需要，又坚守了意识形态安全这一底线。
表2 有关出版法人准入制度的相关政策法规
| 颁布主体 | 政策法规名称 | 有关法人准入的内容 |
| 国务院 | 出版管理条例 | 规定出版、印刷和发行单位的设立、变更和注销登记 |
| 国务院 | 印刷业管理条例 | 规定印刷企业的设立、变更和注销登记 |
| 国务院 | 互联网信息服务管理办法 | 规定从事互联网信息服务企业的设立和变更 |
| 新闻出版总署 | 报纸出版管理规定 | 规定报纸出版单位的设立、变更和注销登记 |
| 国家新闻出版广电总局 | 图书出版管理规定 | 规定图书出版单位的设立、变更和注销登记 |
| 国家新闻出版广电总局 | 期刊出版管理规定 | 规定期刊出版单位的设立、变更和注销登记 |
| 国家新闻出版广电总局 | 电子出版物出版管理规定 | 规定电子出版物出版单位的设立、变更和注销登记 |
| 国家新闻出版广电总局 | 音像制品出版管理规定 | 规定音像制品出版单位的设立、变更和注销登记 |
| 国家新闻出版广电总局 | 网络出版服务管理规定 | 规定从事网络出版服务企业的设立、变更和注销登记 |
| 国家新闻出版广电总局、商务部 | 出版物市场管理规定 | 规定出版物发行单位的设立、变更和注销登记 |
出版物的产品准入是指出版物进入市场流通需要有相应的书号或刊号。出版物，尤其是图书，具有精神产品的特殊属性，通过作用于受众的社会认知和价值认同影响他们的实践行为，从而对整个社会产生影响。所以我国通过《出版管理条例》以及《书号实名申领管理办法（试行）》（2009年）、《关于音像电子出版物专用书号实名申领信息系统正式运行的通知》（2014年修订）等确立书号实名申领制度，对出版产品进入市场进行控制。
出版职业准入制度和岗位准入制度分别适用于出版从业人员和出版行业领导。《出版管理条例》、《关于在出版行业开展岗位培训实施持证上岗制度的规定》（1995年）、《新闻出版行业领导岗位持证上岗实施办法》（2000年）、《出版专业技术人员职业资格管理规定》（2008年）等法规，规定出版专业技术人员要取得规定级别的出版专业资格、出版行业领导要取得岗位培训合格证书，才能从事相关岗位工作，其中政治素质是考察的重要方面。
4.限制或鼓励某些内容的出版
作为意义和价值生产的载体，出版物通过信息和知识的传播影响社会大众的社会认知、自我定位和价值认同，从而帮助意识形态完成建构和传播。基于此，我国十分重视对出版物内容的管理，既制定强制性的政策法规限制出版传播不利于意识形态安全的出版物，又通过扶持政策等引导出版业加强主流意识形态宣传。
我国限制的出版物内容带有鲜明的意识形态性。根据《出版管理条例》和《图书、期刊、音像制品、电子出版物重大选题备案办法》（2019年），我国通过有害内容禁载制度、重大选题备案制度和违规内容追惩制度对涉及意识形态安全的出版物内容进行事前事后管理：出版物不得含有危害国家和政府安全、扰乱社会秩序、危害民族优秀传统文化等不利于意识形态安全的内容，有关党和国家领导人、军事题材、“文化大革命”、港澳台地区和外交等涉及意识形态的重大选题必须报国家出版主管部门备案，违反规定的出版企业将依法受到严厉的惩罚。随着自媒体出版等新兴出版形态的迅速发展，“草根化”“去中心化”等传播特征给我国出版物内容监管以及主流意识形态传播带来较大挑战。因此，2014年8月国家互联网信息办公室发布《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》，明确规定：“即时通信工具服务使用者注册账号时应与即时通信工具服务提供者签订协议，承诺遵守法律法规、社会主义制度、国家利益、公民合法权益、公共秩序、社会道德风尚和信息真实性等‘七条底线’”，旨在调动市场力量强化内容导向。
我国通过对出版业的引导、支持和规划等，出版了一批又一批主题鲜明、影响广泛的出版精品，表现在三个方面。
一是高度重视出版的社会效益，对出版企业的社会效益进行评估，推动出版企业不断为广大人民群众提供高品质的出版物内容。从《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》（2015年），到《新华书店社会效益考核评价办法》（2016年）、《网络文学出版服务单位社会效益评估试行办法》（2017年）、《图书出版单位社会效益评价考核试行办法》（2019年）、《报刊出版单位社会效益评价考核试行办法》（2019年），不断推动出版企业正确处理社会效益和经济效益的关系，将社会效益摆在首位。
二是以主题出版为抓手，弘扬和传承中华优秀传统文化和社会主义先进文化，全方位、多角度展示中国特色社会主义文化建设领域取得的伟大成就。进入新时代，主题出版物受到党的宣传部门和国家出版管理部门的高度重视，主题出版进入拓展和强化发展阶段。2017年8月，国家新闻出版广电总局公布《“十三五”国家重点图书、音像、电子出版物出版规划》调整情况，增补主题出版并将其置于规划之首，突出其重要地位。此外，中宣部和国家出版管理部门下发年度通知，明确主题出版选题重点、确定主题出版重点出版物选题，主要包括关于习近平系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略的选题、关于社会主义核心价值观的选题、关于十八大以来党和国家成就的选题、关于重大历史事件和重大时间节点的选题四个方面。
三是围绕优秀出版物，加强对出版业的扶持。在税收优惠政策上，《关于延续宣传文化增值税优惠政策的通知》（2018年）、《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（2018年）、《关于继续实施文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业若干税收政策的通知》（2019年）等通过增值税、所得税、营业税、房地产税和进口关税等优惠政策，重点扶持党报党刊、中小学课本以及国家重点鼓励的出版服务等，鼓励出版业健康发展。在财政政策上，《文化产业发展专项资金管理暂行办法》（2012年）、《国家出版基金资助项目管理办法》（2016年修订）持续资助骨干出版企业、优秀公益性出版项目等。其中，国家出版基金与主题出版工程有机衔接，入选主题出版重点出版物项目，即有机会受到国家出版基金资助。另外，国家依据《全国性文艺新闻出版评奖整改总体方案》（2005年）、《中国出版政府奖评奖章程》（2005年）等设立“中国出版政府奖”“韬奋出版奖”等奖项，对编辑出版内容健康向上、社会效益显著、具有重大思想文化价值出版物的编辑个人和先进出版单位进行奖励，鼓励优秀出版物的出版传播。
5.推动中国出版“走出去”
萨义德在《东方学》中指出西方通过其文学艺术、辞典及其他象征符号，构建起一个关于东方的形象[4]，将东方与西方置于二元对立的关系视角下，实现西方政府与媒体之间的合谋——控制和规划东方。在西方国家不断对我国进行价值观和意识形态渗透的背景下，我国通过版权、数字出版产品、实物产品、印刷服务、企业和资本“走出去”等形式传播优秀中华文化，促使其他国家公众增强对中华文化及其价值观的认同。
一方面，文化等领域政策大力扶持出版“走出去”。例如，《关于鼓励和支持文化产品和服务出口的若干政策》（2006年）、《关于金融支持文化出口的指导意见》（2009年）、《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（2009年）、《关于进一步推进国家文化出口重点企业和项目目录相关工作的指导意见》（2010年）、《关于加快发展对外文化贸易的意见》（2014年）、《文化产业发展专项资金管理暂行办法》（2012年修订）和《国家出版基金资助项目管理办法》（2016年修订）、《关于进一步加强和改进中华文化“走出去”工作的指导意见》（2016年）等，为我国出版“走出去”提供指导和程序上的便利，并从税收、财政、金融等方面提供支持。自“一带一路”倡议提出以来，《“一带一路”文化发展行动计划（2016—2020年）》、《推进共建“一带一路”教育行动》（2016年）等政策发布，促进中国出版企业与“一带一路”沿线国家的交流与合作。同时，为适应不同时期文化产业发展状况，国家颁布了《文化产业振兴规划》《文化产品和服务出口指导目录》《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》等一系列调整政策，为更好地推动出版“走出去”作出规划和指导。
另一方面，新闻出版领域积极推动出版“走出去”。2003年，新闻出版总署时任署长石宗源在全国新闻出版局长会议上提出将出版“走出去”作为全面建设中国新闻出版业五大战略之一，出版“走出去”逐渐成为新闻出版工作规划的重点。“十一五”以来，出版全行业或分领域在制定五年行业发展规划时均将出版“走出去”工作作为重点内容，如《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》（2010年）、《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》（2010年）以及《新闻出版业“十一五”发展规划》《新闻出版业“十二五”时期发展规划》《新闻出版广播影视“十三五”发展规划》等。同时，新闻出版领域对出版“走出去”的专项政策不断细化，如《新闻出版业“十二五”时期“走出去”发展规划》（2011年）、《加快推进我国新闻出版业向周边国家和“一带一路”沿线国家“走出去”工作方案》（2011年）、《关于加快我国新闻出版业“走出去”的若干意见》（2012年）以及《关于加快推动中国新闻出版业国际布局的实施意见》《“十三五”时期新闻出版“走出去”专项规划》等政策出台，从资源配置、交流和传播渠道、宣传表彰奖励机制、重点工程、信息服务以及出版企业和中介机构培育、人才培养等方面入手，通过提供有效信息，减少出版“走出去”的不确定性，降低“走出去”过程中的各种成本，以激励出版企业加快“走出去”步伐，加强出版国际传播能力建设。
此外，出版“走出去”国家级项目不断增加，资助项目类型越来越趋于综合，如“中国图书对外推广计划”“丝路书香出版工程”“中国出版物国际营销渠道拓展工程”，覆盖图书翻译资助、发行渠道拓展、宣传平台建设等。其中，图书翻译的先期资助解决了翻译费用难题，发行渠道拓展和宣传平台建设则将线上渠道和线下渠道有效连接起来，开创中国出版“走出去”新局面。
二、我国出版政策法规在维护国家意识形态安全方面存在的问题
我国出版政策法规较好地平衡了出版产业发展与国家意识形态安全的关系，但还存在政策法规结构失衡、立法相对滞后、政策法规相互之间缺乏协调、内容不合理等问题，直接或间接对我国意识形态安全产生不利影响。
1.政策法规结构失衡，未能充分利用各类政策工具
公共政策学者豪利特（Miehael Howlett）和拉米什（M. Ramesh）按照政府介入公共物品与服务提供的程度，将政策工具分为强制性政策工具、自愿性政策工具和混合型政策工具：强制性政策工具借助政府的权威和强制力，对目标群体的行动进行控制；自愿性政策工具的核心特征是很少或几乎没有受到政府干预；混合型政策工具结合了这两种政策工具的特征，允许政府对非政府行为主体的决策进行不同程度的干预，但最终仍由私人作出决策[5]。在我国出版领域，有关管理体制、股权改革、准入机制以及对内容出版进行限制等政策属于强制性政策工具，有关约束即时通信工具服务提供者、即时通信工具服务使用者等政策属于自愿性政策工具，有关引导出版导向、利用财政税收扶持优秀出版物、推动出版“走出去”等政策属于混合型政策工具。而我国出版政策法规结构失衡，强制性政策工具所占比重较大，自愿性政策工具和混合型政策工具未得到充分利用，在传播优秀文化、社会主义核心价值观方面所下的功夫仍然不够。另外，政策工具内部使用结构也存在不平衡之处。如在混合型政策工具的利用上，国家依赖财政扶持、税收政策在扶持有利于意识形态安全的出版物上力度不够；在自愿性政策工具的运用上，没有充分发挥出版行业协会的作用。
2.政策法规相对滞后，新兴出版领域立法有待加强
随着移动互联网的发展和自媒体力量的崛起，传统中心化传播的解构与新的多极化中心的兴起成为当下传播趋势，“去中心化”“多元化”的传播特征使得主流意识形态面临逐渐弱化、边缘化的挑战。2013年8月，习近平总书记在全国宣传思想工作会议中指出：“互联网已经成为舆论斗争的主战场。在互联网这个战场上，我们能否顶得住、打得赢，直接关系我国意识形态安全和政权安全。”[6]新兴出版在传播特性和传播规律上与传统出版存在较大差别，其广延性、即时性、开放性、聚合性和交互性等特征有利于扩大主流意识形态传播范围、提高主流意识形态传播速度、丰富主流意识形态传播内容、增强主流意识形态传播效果。
尽管一些针对新兴出版形态的政策法规相继发布，原有的政策法规也适时进行了调整和优化，但依然难以跟上出版业发展的步伐，在引导新兴出版形态维护意识形态安全上所起的作用有限。一是我国新兴出版法律位阶较低，主要由规定、通知、公告、办法、决定、意见等构成，强制力和约束力有限。正因如此，很多网络出版企业并未落实《网络出版服务管理规定》中的编辑责任制度，也未建立起三审制，对出版内容的事前审查不到位，这直接对我国意识形态安全产生不利影响。二是新兴出版服务主体的范围较窄，自媒体出版主体等不受准入限制。2016年3月，国家新闻出版广电总局相关负责人明确表示纳入许可管理的主要是微博、微信等网络平台服务单位[7]，开设微博、微信公众号等提供网络出版服务的自媒体个人或者机构基本只需要通过网络平台服务单位的实名认证审核即可。三是并未将新兴出版与传统出版“同等对待”，没有重视对新兴出版的扶持。一些新兴出版企业难以享受税收优惠政策，新兴出版物一般也不在重大工程和项目的申报范围内，无法获得国家财政支持。
3.政策法规相互之间缺乏协调，阻碍出版对外传播
出版政策法规相互之间缺乏协调主要表现在“走出去”政策上，这是因为出版“走出去”政策涉及多个部门，如中宣部(新闻出版行政主管部门)、文化行政主管部门、外汇管理部门、教育行政主管部门等，各部门在制定政策时没有形成合力。不同部门相对独立，在制定政策时难免各有侧重且存在重复交叉立法，导致出版“走出去”一系列配套的政策未能制定出来，这不可避免地增加了出版企业了解和运用政策的时间成本、人力成本和管理成本，从而使得出版企业“走出去”积极性不高、步伐放缓，整体实力和影响力与出版业发达国家同行相比仍存在较大差距。同时，政策的交叉重复使得具体项目效果评估及其海外影响力调查面临重复、效率不高的不利局面，给项目的持续开展造成一定困扰。例如，“经典中国国际出版工程”“丝路书香工程重点翻译资助项目”“中国当代作品翻译工程”都扶持主题类、文化文艺类、哲学社会科学类、科技类、少儿类和汉语教材等当代中国题材图书翻译活动。此外，现行出版“走出去”政策可行性和有效性不强，不仅没有考虑到一些承担“走出去”任务的部门经费不足以致扶持计划难以实现，而且没有充分释放出版企业的主体性空间，导致政策与“走出去”现实之间存在一定差距。
4.政策法规内容不合理，难以平衡出版“双效”
我国出版政策法规兼具社会效益和经济效益双重发展目标，意识形态安全是社会效益目标的一个重要方面。但一些出版政策法规缺乏有效性和科学性，脱离出版业发展实际，难以实现社会效益和经济效益良性结合的需要。一方面，一些政策法规追求实现维护意识形态安全而制约出版产业发展，从长久来看也不利于我国意识形态安全。如《非公有制文化企业参与对外专项出版业务试点办法》规定国有出版单位拥有“四管合一”的管理权限，而对涉及企业日常经营事项的管理将在一定程度上抑制出版企业的活力、创新力和竞争力，亦与党在十八届三中全会提出政府简政放权、发挥市场在资源配置上的决定性作用的要求相左。另一方面，为促进出版市场化、产业化发展，出版政策法规呈现出对编辑出版环节的规制有所放松的倾向。例如，目前编辑出版环节并不完全是外资的禁区，因为尽管《出版管理条例》《网络出版服务管理规定》等规定外资单位不得从事出版服务，但又规定外资企业和境内网络出版服务单位的出版合作项目事先获得出版行政主管部门的严格审批便可，为外资企业涉足编辑出版环节提供变通空间。同时，外资企业与我国传统出版企业进行合作出版、境外注册或上市的外资企业从事网络出版服务等现象十分普遍，因没有违背出版相关政策法规，所以没有受到限制。此外，国家出台的有关网络内容审查政策法规存在将网络出版内容审核权力下放至经营性网络出版企业的现象，这将对我国意识形态安全构成威胁和挑战。
三、意识形态安全视域下我国出版政策法规的优化路径
针对上述问题，笔者认为应当从以下四个方面对我国出版政策法规进行优化和完善，进一步发挥出版政策法规在维护意识形态安全上的作用。
1.利用不同政策工具，引导出版业加强意识形态建设
英国历史学家伯克（Peter Burke）在《知识社会史（上卷）：从古登堡到狄德罗》（A Social History of Knowledge : From Gutenberg to Diderot）中强调，国家收集、储存、收回以及抑制信息有利于实现政治监管和控制，而扩散、传播信息是一种更为有效的武器[8]。强制性政策工具反映了我国政府通过规制出版业的方式来维护意识形态安全所做的努力，但与此同时，也应适当扩大混合型政策工具和自愿性政策工具的使用范围，引导出版业始终坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度，加强意识形态建设，用新时代中国特色社会主义思想全面武装和教育出版人才队伍；同时推动出版业将党建和出版业务深度融合，以新时代中国特色社会主义思想贯穿出版产业链全环节，积极落实出版企业社会效益考核情况。另外，还需要着力优化政策工具内部结构，延续并进一步加大对具有显著社会效益、维护意识形态安全的出版物实施税收优惠和奖励措施，减轻国家的财政负担；并在出版的政治、经济、法律环境日趋稳定和成熟的条件下，考虑将出版行业协会纳入出版业的管理体系中来，引领正确的出版导向，推动出版业健康有序发展。
2.加快新兴出版领域立法，把握意识形态工作主动权
互联网环境下，意识形态领域交锋日趋激烈，各种错误观点、有害思潮在网络上沉渣泛起，同时西方国家意识形态在网络空间的渗透日益隐蔽化，与主流意识形态争夺网络话语权和影响力。因此，我国要适应出版数字化、网络化发展趋势，重视新兴出版立法工作在维护意识形态安全方面所起的作用。在新兴出版政策法规制定的过程中，要尽快制定有关出版安全的政策法规，修改、完善现有涉及新兴出版的政策法规，特别是要考虑完善自媒体出版主体资格审查和准入制度、加强对自媒体出版的内容管理、明确违法内容的惩罚标准以及注重对社会效益显著的新兴出版的扶持，从而建立起原则明确、制度规范、内容合理的新兴出版政策法规体系，形成维护意识形态安全的长效机制，牢牢把握意识形态工作主动权。此外，行政执法人员要提高对新兴出版与主流意识形态的认识，在执法过程中提高工作质量和效率，对新兴出版业中出现的危害国家安全、违反国家法律制度、破坏社会安定团结等不利于国家意识形态安全的内容进行严格管制。
3.完善“走出去”政策法规，提升意识形态国际话语权
在国家制度安排下，我国出版“走出去”工作始终围绕服务党和国家工作大局、提高国家文化软实力这一总要求，突出讲好中国故事、塑造良好国家形象这一根本任务，有力地维护国家的意识形态安全。为进一步提升我国意识形态国际话语权，我国出版“走出去”政策法规应当以“一带一路”沿线国家为重点，从人才培养、发行渠道和宣传平台建设、版权交易平台搭建、资金支持和评估指标体系建立等方面，整合和优化现有政策法规，形成政策法规合力，这是使政策法规发挥最大效用的重要方向。在这一过程中，还要注重综合考虑我国国情以及重点国家的出版政策法规、出版市场状况等以建立国内外相关政策法规的衔接，增强我国出版“走出去”政策法规和项目的可行性、减少出版“走出去”过程中可能出现的政治、经济和文化风险，推动出版企业更好地讲述中国故事、传递中国声音、阐释中国思维。
4.建立效果评估与优化机制，切实维护意识形态安全
国家在制定出版政策时，应该在维护整体经济社会利益的前提下，采用间接、系统的干预手段来发展出版产业，并将其作为我国出版政策的价值取向[9]。为了保障国家意识形态安全，从政策法规上对出版业进行多方位的管控是十分必要的，但这样的政策法规运行模式容易造成政策法规理念窄化、政策法规选择偏狭，导致对出版业意识形态过度强调、对管控手段过度依赖，掣肘出版产业的健康发展，不利于出版业持续落实维护意识形态安全的目标。同时，为了促进出版产业发展，鼓励多种经济力量从事出版行业是可行的，但是一旦出版权力把握在外资手中，后果将不堪设想。因此，政府相关部门可以组织专家团队建立出版政策法规评估机制，围绕社会效益和经济效益两个发展目标，修改和完善现行政策法规的不合理之处，平衡意识形态安全与出版产业发展之间的关系，提高出版政策法规的针对性与有效性，切实维护国家意识形态安全。
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