【摘 要】以2000—2019年与期刊出版紧密相关的政策文本为研究对象，采用政策文本分析法，从基本信息、制定主体、政策工具、政策主题4个方面，对603份政策文本进行解构、归类和比较。研究发现，2000—2019年与期刊出版紧密相关的政策文本数量呈“倒U”型，虽然政策文种类型多样、政策工具类型丰富、政策主题分布全面合理，但是制定主体仍体现出强权威性、弱协调性等特征。为获得良好的政策功能，提出政府和期刊针对政策制定的改进措施。
【关键词】 政府；期刊出版；期刊发展；政策文本；量化分析
虽然我国出版管理体制在不断改革和调整，但是制度层面仍有短板，需要结合时代新趋势进行修订和完善。[1]公共政策是国家处理公共事务的真实反映和行为印记，包含着重要的政策思想和政府意图，是措施、方案、计划等各种文本形式的总和，也是研究政策系统、政策过程及政府行为的重要线索。[2]针对出版领域的公共政策是政府根据不同时期社会发展的特点和需求制定相应政策的探索性过程，能反映不同阶段的价值理念、政策目标、政策工具、政策资源等的嬗变过程和规律。
当前，针对期刊出版，政府已出台了一系列政策，已有成果对期刊出版政策的研究主要集中在两个方面。一方面是从宏观方面探讨政策的创新与完善。例如，朱晓东等不仅系统分析了新中国成立以来112种管理政策的具体内容和历史作用，[3]且认为制定符合时代要求的管理政策是科技期刊管理工作的当务之急。[4]郭晓亮等提出，学术期刊自身的努力与政府的政策支持紧密相关，政府需要加强宏观调控，出台相应的纲领性文件并完善必要的法律法规等。[5]同样，郭伟认为要解决当前科技期刊面临的问题，政府必须制定普惠的科技期刊支持政策、出台消除期刊歧视的平等政策、推出客观公正的评价政策等。[6]另一方面是从微观方面具体分析某一政策文本对期刊发展的意义与影响。例如，于慈珂系统解读了《报纸出版管理规定》和《期刊出版管理规定》，认为两者实现了对报刊及其出版单位和活动的多方位、全过程的动态管理。[7]郭伟则具体研读了《关于深化改革 培育世界一流科技期刊的意见》，并梳理了其中的六大亮点。[8]刘瑞明等以教育部“名刊工程”为例，通过机制检验发现，在既有的高校体制下，通过微弱的政策支持来带动制度变革，也能推动学报办刊质量的大幅提升。[9]
已有文献从宏观层面和微观层面研究了期刊发展和政策文本之间的关系，为期刊转型和政策完善提供了宝贵建议，但是该领域缺乏长时间、系统化、定量化的研究，对政府颁布的期刊支持政策没有进行全面梳理，对政策文本的含义、特点和规律等方面的研究也较为忽视。因此，为了加强政策理论的指导、更好地推动期刊的转型发展，本文以2000—2019年政府颁布的与期刊出版紧密相关的政策文本为研究对象，采用政策文本分析法，用定量方式对期刊发展支持政策的外部特征和主题内容进行编码分析，从而解释、预测我国政府支持期刊发展的方式、力度和总体趋势，试图厘清我国现行期刊发展政策，为该研究领域提供基本认知。
1 样本选取与研究方法
1.1 样本选取原则及步骤
为了遴选出更为全面、具有代表性的政策文本，分析样本的遴选过程遵循权威性、公开性、有效性、相关性、唯一性等原则。其中，权威性是指，政策文本是由国务院、各部委及直属机构等国家层面的权威主体制定颁布的，暂不考虑省市级政府制定的政策文件；公开性是指，政策文本必须以公开发行等方式对外公布；有效性是指，只遴选现行有效的政策文本，已被废止或失效的政策文本暂不入选；相关性是指，只要政策文本的实质内容与期刊发展有关，就纳入分析样本；唯一性是指，删除重复样本，每一份政策文本被规范处理一次。
具体遴选步骤如下：第一步，以2000—2019年为时间范围，广泛选择国家层面制定的、与此次研究目标相关的政策样本，即以国家新闻出版署①（http://www.nppa.gov.cn/）发布的各类政策法规为主要来源，并辅以中共中央办公厅和国务院办公厅（http://www.gov.cn/）、科技部（http://www.most.gov.cn/）、教育部（http://www.moe.gov.cn/）、财政部（http://www.mof.gov.cn/index.htm）等各部委网站发布的各类政策法规进行补充，共收集初始政策文本672份。第二步，为保证相关性和准确性，通过系统阅读、仔细研判，剔除重复出现、已经废止或失效的政策文本，且不选择报告、请示、函、复函、批复等文种类型。经过遴选，共获得政策文本594份。第三步，进一步查漏补缺，利用政策间的传承与引用关系，对检索到的政策文本进行回溯检索，补充文本9份，共获得政策文本603份。
1.2 研究方法
为深入分析各政策文本支持期刊发展的作用方式、范围、途径等，本文采用政策文本分析法，对603份政策文本进行解构、归类和比较，从基本信息、制定主体、政策工具和政策主题4个方面对政策文本进行信息抽取，如表1所示，并对抽取的信息进行系统整合和解释。借助这一定量化的政策文本分析框架，旨在将603份政策文本的主要特征一一揭示出来。
表1 政策文本信息抽取体系
| 抽取方面 | 具体要素 |
| 基本信息 | 政策名称 |
| 发布年份 | |
| 文种类型 | |
| 制定主体 | 单独发文部门 |
| 单独发文数量 | |
| 联合发文部门 | |
| 联合发文数量 | |
| 政策工具 | 供给型 |
| 需求型 | |
| 环境型 | |
| 政策主题 | 主题词 |
2 政策文本总体情况分析
从基本信息、制定主体、政策工具、政策主题4个方面对政策文本进行信息抽取，并采用EXCEL及SPSS软件进行统计分析。
2.1 基本信息
2.1.1 发布年份
2000—2019年，政府支持期刊发展的政策文本数量分布如图1所示。
图1 2000—2019年政策文本发布数量
分析图1可知，2000—2019年政府出台的期刊发展政策数量呈“倒U”型趋势。2000—2005年，政策文本数量较少，每年都低于10份；2006—2012年，政策文本数量激增，每年都不低于30份；2013—2017年，政策文本数量再次增多，每年达到50份左右，2014年、2015年、2016年连续3年的政策文本数量都高达60份；2018年之后，政策文本数量明显回落。
2000—2019年，政策文本数量呈“倒U”型趋势的主要原因有两个方面。一方面为直接原因，即与主管全国新闻出版事业与著作权管理的国家新闻出版署的历史沿革和职能设置紧密相关。2001年，国务院办公厅印发了《新闻出版总署（国家版权局）职能配置内设机构和人员编制规定》，新闻出版署（国家版权局）调整为新闻出版总署（国家版权局），作为国务院主管新闻出版事业和著作权管理的直属机构；2013年，根据《国务院关于机构设置的通知》，新闻出版总署、广电总局的相关职责整合，组建了国家新闻出版广播电影电视总局；到了2018年，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中央宣传部。由于机构改革和职能变动，国家新闻出版署在出台相关政策方面必然会随之调整，较为明显的就是相比2005年及其之前的年份，2006年之后，国家新闻出版署对期刊的管理更为细化，发布了《报纸期刊年度核验办法》《出版单位审核登记通知》等较为具体的政策文本。另一方面为间接原因，即与国家对新闻出版工作的重视、多部委协同工作的情况有关。例如，2006年开始，国家对新闻出版工作的重视程度有所提高，国家领导人均发表了重要讲话。与此同时，“农家书屋”工程、“全民阅读”活动的开展也需要国家新闻出版署和其他部委的密切合作。
2.1.2 文种类型
统计和分析603份政策文本的标题和主题词可知，2000—2019年政府出台的支持期刊发展的政策文本涵盖了令、决定、公告、通知、通报、报告、意见、办法、计划、规定、规划共11种类型，如表2所示。
表2 政策文本类型
| 类型 | 令 | 决定 | 公告 | 通知 | 通报 | 报告 | 意见 | 办法 | 计划 | 规定 | 规划 |
| 数量/份 | 7 | 17 | 9 | 469 | 16 | 1 | 32 | 30 | 5 | 15 | 2 |
| 占比/% | 1.2 | 2.8 | 1.5 | 77.8 | 2.7 | 0.2 | 5.3 | 5.0 | 0.8 | 2.5 | 0.3 |
分析表2可知，2000—2019年政府出台的支持期刊发展的政策文本类型大多数为“通知”，高达469份，占比约77.8%；其次为“意见”和“办法”，数量分别为32份和30份；“决定”“通报”和“规划”这3种类型的文本数量较少，占比仅为2.8%、2.7%和2.5%；剩余的文种类型，如“令”“公告”“报告”“计划”“规划”等类型的文本数量极少，都低于10份。
从文本类型的统计结果可知，政府支持期刊发展的政策文本类型丰富多样，指导期刊发展的工作要点、规范管理等方面的政策文本（如“通知”“办法”“意见”等）数量较多，而在较长时间内具有宏观层面指导功能的“计划”和“规划”类的政策文本数量较少。这一方面说明了政府对期刊发展不设过多限制，政策制定较为灵活；另一方面也体现出政府在宏观层面对期刊进行长期的指导和管理的不足，期刊发展缺乏明确的、清晰的、长期的规划路径。
2.2 制定主体
分析政策制定主体可知，作为主管全国新闻出版事业与著作权管理的国家新闻出版署制定并出台了大批指导和管理期刊发展的具体政策，与此同时，其他部委发布的政策文本中也有一些配套政策，就期刊发展问题进行了联合指导。政策文本制定主体及其发布的政策数量情况如图2所示。
图2 政策文本制定主体及其发布数量
分析图2可知，各部委单独颁布的政策文本数量高达533份，占总数的88%；联合颁布的政策文本数量共70份，2个主体、3个主体、4个主体联合颁布的政策文本数量分别为45份、7份和5份，5个及以上主体颁布的政策文本数量为13份。其中，《印发<关于对科研领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录>的通知》的制定主体多达41个、《关于开展以“同享知识，共建和谐”为主题的全民阅读活动的通知》的制定主体有17个。
分析政策文本制定主体的情况可知，国务院及各部门各司其职，发挥各自的职能作用支持期刊发展。①作为我国最高国家权力机关的执行机关和最高行政机关，国务院及其办公厅单独颁布的政策文本侧重于宏观指导，并关注新闻出版署职能调整和机构改革等重要的发展目标和方向，对期刊发展起到间接作用，如2008年颁布的《国务院办公厅关于印发国家新闻出版总署（国家版权局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、2011年颁布的《国务院关于修改<出版管理条例>的决定》。②国家新闻出版署根据自身职能，单独颁布了数量庞大的政策文本来全面指导期刊发展，包括了年度核验工作、出版规划、编辑部体制改革办法、新闻出版统计管理办法等。③根据职责分工，多个部门协调配合，进一步细化、补充了支持期刊发展的若干政策，其中，财政部、商务部、人力资源和社会保障部与国家新闻出版署联合制定、发布的政策较多，如国家新闻出版署和财政部于2016年制定并颁布了《关于印发<国家出版基金资助项目管理办法>的通知》，中国科协、财政部、教育部、国家新闻出版署等于2016年制定并颁布了《关于继续组织实施中国科技期刊国际影响力提升计划的通知》等。这些政策文本涉及的部门较多、领域较广，从侧面反映出期刊发展问题的复杂性和重要性。
2.3 政策工具
按照Rothwell等的分类，政策工具可分为供给型、需求型、环境型3类。[10]其中，供给型政策工具是指政府通过资金、信息、技术等相关要素的投入，直接推动期刊发展，该类政策工具直接体现了政府的职能作用，如提供教育培训、基础设施建设、资金投入、公共服务等，典型的政策文本有《关于新闻出版专项业务培训计划的通知》；需求型政策工具是指政府为减少期刊发展的不确定性，通过开拓并稳定新技术等手段来拉动期刊发展，典型的政策文本有《关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见》；环境型政策工具是指政府为期刊发展创造良好的发展环境，间接推动期刊发展，具体的环境型政策工具可细分为金融支持、税收优惠、知识产权、法规管制等，典型的政策文本有《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》《进一步支持文化事业发展的若干经济政策》等。
对603份政策文本的主题内容进行解构，根据政策工具类型进行统计分析，得出的结果如表3所示。
表3 政策工具类型情况
| 政策工具类型 | 数量/份(占比/%) | 典型内容 |
| 供给型 | 277(46) | 职业资格考试 |
| 继续教育工作 | ||
| 行业标准 | ||
| 网络发行 | ||
| 市场秩序 | ||
| 需求型 | 200(33) | 文化产业创新 |
| 文化出口 | ||
| 数字化转型 | ||
| 出版融合 | ||
| 环境型 | 126(21) | 职业技能提升行动 |
| 强化知识产权保护 | ||
| 人才评价机制改革 | ||
| 科研诚信建设 | ||
| 支持文化事业发展的经济政策 |
分析表3可知，一方面，在603份政策文本中，供给型、需求型、环境型3类政策工具均有涉及，但是使用频次存在一定差异。其中，供给型政策工具的使用次数最多，约占总量的46%，需求型政策工具和环境型政策工具的占比约为33%和21%。另一方面，供给型、需求型、环境型3类政策工具的使用重点和效果力度不同。供给型政策工具主要是通过发表行业标准、完善继续教育和职业资格考试等手段直接推动期刊的发展；需求型政策工具主要是借助数字化转型、出版融合、创新产业等来拉动期刊的发展；环境型政策工具主要是依托职业技能提升行动、知识产权保护、科研诚信建设等间接地为期刊的发展创造良好的外部环境。
2.4 政策主题
为明晰603份政策文本所涉及的主题，本文采用主题关联分析法对政策文本进行主题分析。本文筛选政策文本主题词依据准确性和简便性的原则，按照“双重关联”方法，对文本的标题和内容进行仔细研读并标注。[11]经过反复标注实践，合并同义词和近义词、删除通用词与泛义词之后，获得269个主题词，各主题词的频次分布如表4所示。
表4 各主题词的频次分布
| 出现频次/次 | 主题词数量/个 | 典型主题词举例 | 出现频次/次 | 主题词数量/个 | 典型主题词举例 |
| 121 | 1 | 出版物 | 11 | 4 | 出版质量 |
| 26 | 2 | 出版规划 | 9 | 6 | 出版物市场 |
| 25 | 1 | 专项工作 | 8 | 5 | 著作权 |
| 22 | 1 | 年度核验 | 7 | 4 | 发行单位 |
| 21 | 1 | “农家书屋”工程 | 6 | 12 | 职业资格 |
| 19 | 1 | 全民阅读活动 | 5 | 16 | 税收优惠 |
| 18 | 2 | 重点出版物 | 4 | 23 | 电子出版物 |
| 15 | 3 | 培训 | 3 | 27 | 出版管理条例 |
| 14 | 1 | 优秀出版物 | 2 | 45 | 体制机制改革 |
| 13 | 1 | 重点选题 | 1 | 111 | 三审三校 |
| 12 | 2 | 数字出版 | - | - | - |
分析表4可知，各主题词的出现频次差别较大，主题词“出版物”的出现频次最高，为121次；“出版规划”“专项工作”“年度核验”等主题词的出现频次为20次左右；出现频次范围在10——20次的主题词共有14个，如“重点出版物”“数字出版”等；剩余249个主题词的出现频次都低于10次，其中有111个主题词的出现频次仅为1次。通过分析主题词的出现频次可知，政府对期刊各方面的发展都出台了相应的政策。
当前，对高频词数量的选择尚未达成一致意见，如果主题词范围过小，无法如实揭示研究问题的深层；如果主题词范围过大，则给分析过程带来不必要的干扰[12]。为了减少低频主题词对分析过程的干扰，本文选择高频主题词作为主要的分析对象。结合经验，考虑到选词个数和词频的平衡，本文选择出现频次大于等于6的47个主题词作为高频主题词进行深度分析。为进一步确定政策文本与期刊的关联度，本文将47个高频主题词分为4个等级：核心关联政策、紧密关联政策、一般关联政策和较弱关联政策，如表5所示。
表5 高频主题词的关联强度分布
| 关联词强度等级 | 具体关联词 | 出现频次/次 |
| 核心关联政策 | 出版物 | 121 |
| 管理办法 | 26 | |
| 出版规划 | 26 | |
| 专项工作 | 25 | |
| 年度核验 | 22 | |
| 重点出版物 | 18 | |
| 评选表彰 | 15 | |
| 优秀出版物 | 14 | |
| 重点选题 | 13 | |
| 行政审批 | 12 | |
| 出版质量 | 11 | |
| 改革发展 | 11 | |
| 审读工作 | 9 | |
| 出版计划 | 8 | |
| 管理规定 | 8 | |
| 出版物发行 | 6 | |
| 年检登记 | 6 | |
| 职业资格 | 6 | |
| 出版专业技术人员 | 6 | |
| 干部教育 | 6 | |
| 紧密关联政策 | 数字出版 | 12 |
| 文化产业 | 11 | |
| 主题出版 | 9 | |
| 数字化转型升级 | 9 | |
| 出版物市场 | 9 | |
| 改革发展项目 | 9 | |
| 著作权 | 8 | |
| 发行单位 | 7 | |
| 规范性文件废止 | 7 | |
| 出版许可证管理 | 6 | |
| 行业标准 | 6 | |
| 国家出版基金 | 6 | |
| 一般关联政策 | “十二五” | 18 |
| 阅读活动 | 11 | |
| “十三五” | 9 | |
| 文化企业 | 7 | |
| 市场管理 | 6 | |
| 出版政府奖 | 6 | |
| 新闻出版课题研究 | 6 | |
| 社科研究项目 | 6 | |
| 较弱关联政策 | “农家书屋”工程 | 21 |
| 全民阅读活动 | 19 | |
| 青少年 | 8 | |
| 少数民族语言文字 | 8 | |
| 少儿读物 | 7 |
分析表5可知，一方面，核心关联政策是指政策文本能直接作用于期刊发展，如“管理办法”“出版规划”等；紧密关联政策表示与期刊发展紧密相关的政策措施，如“数字出版”“规范性文件废止”等；一般关联政策是指对期刊发展具有一定促进作用的政策措施，如“阅读活动”“市场管理”等；较弱关联政策是指不直接作用于期刊发展，但是与其有一定关联的政策措施，如“全面阅读活动”“少数民族语言文字”等。
另一方面，在47个高频主题词中，核心关联政策的主题词有20个、紧密关联政策的主题词有12个、一般关联政策的主题词有8个、较弱关联政策的主题词有5个，主题词的整体分布较为全面、结构较为合理，与期刊发展各项活动直接密切相关的主题词占比高达68%，能有力推动期刊的转型发展。
3 结语
以2000—2019年政府出台的与期刊出版紧密相关的603份政策文本为研究对象，采用政策文本分析法，从基本信息（包括政策名称、发布年份、文种类型）、制定主体、政策工具和政策主题4个方面对这些政策文本进行解构、归类和比较，通过系统整合和解释，深度揭示政策文本的主要特征，获得以下研究结论：第一，从年度发文量分析，由于直接原因和间接原因的共同推动，2000—2019年政府出台的与期刊出版紧密相关的政策文本数量呈“倒U”型趋势。第二，从文种类型分析，政策文本类型丰富多样，指导期刊发展的工作要点和规范管理等方面的政策文本（如“通知”“办法”“意见”等）较多，而在宏观层面具有指导性的“计划”和“规划”类政策文本较少。第三，从制定主体分析，国务院及各部门各司其职，支持期刊发展，国家新闻出版署制定并出台了大批具体政策，其他部委发布的政策中涵盖重要的配套政策，各部门就期刊发展问题进行联合指导，但是制定主体仍体现出强权威性和弱协调性的特征。第四，从政策工具分析，3类政策工具均有涉及，但是供给型政策工具的使用次数最多、需求型政策工具的使用频次次之、环境型政策工具的使用频次最低，且三者的使用重点和效果力度不同。第五，从政策主题分析，各主题词的出现频次虽然差别较大，但是高频主题词的整体分布较为全面、结构较为合理，与期刊发展各项活动直接密切相关的主题词占比高达68%，能有力推动期刊的转型发展。
为此，作为政策制定的主体，政府需要做好以下4点：第一，政府需要加强对期刊发展的政策引导和激励，丰富政策文本，做到务实和务虚相结合，多制定注重长远战略和原则的指导意见、规章条例等文种，从宏观层面营造利于期刊发展的良好环境。第二，在制定主体方面，各部门要加强合作，使期刊发展有充分的合力来源。第三，由于不同的政策组合将产生不同的政策效果，政府要及时收集政策评估信息，针对政策实施效果进行调整和修正，实现供给型政策工具、需求型政策工具、环境型政策工具之间的协同发力。第四，为了提升政策的针对性和有效性，政府还需把握政策主体的完整性和阶段递进性特征，持续关注期刊发展的核心问题。
但是政策功能的发挥并不能完全由政府所掌控，还需要广大期刊的积极参与。因此，各期刊需要根据实际情况和未来需求，将所需求的政策价值、政策目标、政策工具等信息及时反馈给政府，通过积极互动，政府才能制定出更为有效的政策、实现预期的政策功能。与此同时，各期刊需要时刻关注政府出台的相关政策，深刻领会政策中的精神实质，充分利用条款中的利好信息，以求更好地服务我国的学术研究和经济社会发展，从而增强我国的学术话语权和文化软实力。
注释
①由于历史沿革，国家新闻出版署曾多次更名，本文统一使用该机构的最新名称——国家新闻出版署。
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