【作 者】石伟：中央党校报刊社
【摘 要】在我国法律体系中，新闻出版法规一直是其中重要的组成部分。自1906年首颁《大清印刷物专律》迄今，中国新闻出版法规已经历了百余年的历史。从"清末修律"时的雏形初显，到中华民国时期的博弈抗争，到新中国成立后的全新发展，中国新闻出版法规一直在不断演进发展。在这个过程中，既有一以贯之的社会变迁线索，又有不同历史时期的阶段性特征，背后是一条中国新闻出版法规的百余年制度演进逻辑。
【关键词】新闻出版；法律法规；制度演进；社会变迁；制度逻辑
法律制度是一个国家在特定时空条件下社会生活的整体折射。随着经济社会的变迁，法律制度也在发生演进。正如著名法史学者黄源盛先生所言，“时代的巨轮是不断向前的，社会每向前跨进一步，制度在形式上或实质上都要随着调整或推移，也必须导入许多新的思潮和新的作法。否则就会降低制度的功能，甚至僵化”[1]。虽然中国古代已有关于“禁言”“禁书”的部分法律文字，但是并没有关于新闻出版的专门法律规定，真正意义上的中国新闻出版法规的出现是在近代。1906年7月，自首颁《大清印刷物专律》迄今，中国新闻出版法规历经清末、中华民国、新中国成立后三个重大历史阶段。在每个历史阶段中，新闻出版法规都带有不同于其他时期的时代特点，也回应了当时新闻出版管理、权利保护等不同法律主体的利益诉求。当下，在新一轮信息技术革命的推动下，新闻出版产业迎来了前所未有的发展机遇，但也亟须法律制度层面上与时俱进的保障。观史可鉴今，综合研判中国新闻出版立法百余年的历史，把握制度演进的规律，总结规范变迁的经验教训，将对当下新闻出版法规的完善具有重要意义。[2]
一、雏形初显：“清末修律”时的新闻出版法规
1894年的甲午中日战争之后，中国在东亚的大国地位发生根本动摇。《马关条约》“使中国丧失大片土地，而且规定中国必须向日本支付巨额的战争赔款。战争的结果不仅是清朝两百余年历史上的奇耻大辱，也使中华民族遭受了五千年文明史上从未有过的灾难”[3]。同时，这也宣告了洋务运动的失败。国家和民族的蒙难更加激起了国人自强复兴的愿望。公车上书后，维新思想不断传播，报刊作为思想传播载体愈发为人们所重视。在1895年5月2日的《上清帝第二书》中，康有为直言，“近开报馆，名曰新闻，政俗备存，文学兼存，小之可观物价，琐之可见土风。清议时存，等于乡校，见闻日辟，可通时务......宜纵民开设，并加奖励，庶裨政教”[4]。梁启超更是撰写了《论报馆有益于国事》一文，阐述报刊的重要作用。据统计，自1896年8月维新派报纸《时务报》创刊到1898年9月戊戌变法之间，全国报刊增长到了七十多种，办报地区也由沿海延伸到长沙等中小城市，有力推动了维新思想的传播，也形成了“第一次国人办报高潮”。[5]报刊蓬勃发展之际，制定“报律”的必要性自然凸显。通晓国外相关法律规定的康有为，1898年8月9日给光绪帝上《恭谢天恩条陈办报事宜折》的附片《请定中国报律》中特别提出制定“报律”。他说：“臣查西国律例中，皆有报律一门，可否由臣将其书译出？凡报单中所载，如何为合例，如何为不合例，酌采外国通行之法，参以中国情形，定为中国报律。缮写进呈御览审定后，即遵依办理。”光绪帝阅折后，同意了康有为的奏请。然而好景不长，随着戊戌变法的失败，慈禧太后以“莠言乱政”为由，下令停办全国报馆，严查传播维新思想的报刊。一时间，国内报刊数量锐减，制定“报律”的工作也戛然而止。[6]
戊戌变法虽然失败，但是除弊革新已经是大势所趋。特别是八国联军入侵北京，清政府与西方列强签订《辛丑条约》之后，为了应对愈发严重的政治危机，清廷在1901年不得不发布“变法”上谕，开启了考察西学、官制改革、预备立宪、变法修律为主要的改革运动。制度的变革与思想的传播是相互促进的。作为思想传播的重要载体，报刊在这一背景下又迎来了新的契机，“报禁”事实上也有放松。从内容上看，既有维新派康有为、梁启超等创办的《清议报》《新民丛报》《天南报》《文兴报》《益友新报》《新中国报》《日新报》等宣传“保皇改良”的报刊，也有革命派孙中山、于右任、陈其美等创办的《中国日报》《民报》《神州日报》《民呼日报》《中国公报》《光复学报》等宣传废除帝制、建立共和的报刊。报刊的日益繁荣，配合除弊革新的思潮愈发兴起，言词激烈者层出不穷，给清政府带来了巨大的舆论挑战。特别是1903年，在面对“沈荩案”和“《苏报》案”时，因为没有专门新闻出版立法，清政府处理起来十分被动，遭受了巨大的国内外压力。由此，进行专门的新闻出版立法已经呼之欲出了。
1903年末，徐世昌上奏《请饬纂订报律折》，明确提出：“奏为京外日报日多，亟应纂订报律，以示限制恭折。”1905年，作为出洋考察五大臣的载泽归国后，呈上《奏请以五年为期改行立宪政体折》，其中也专门提出：“定集会、言论、出版之律......宜采取英、德、日本诸君主国现行条例，变为集会律、言论律、出版律，迅即颁行，以一趋向而定民志。”[7]1906年清政府颁发“仿行立宪”的上谕，确立“预备立宪”的基本国策，变法修律开始加速。相应的，专门的新闻出版立法也正式启动。
总体来看，针对新闻出版事务，清政府专门颁布了《大清印刷物专律》（1906年6月）、《报章应守规则》（1906年10月）、《报馆暂行条规》（1907年9月）、《大清报律》（1907年12月）、《大清著作权律》（1910年12月）、《钦定报律》（1911年1月）等多个专门的法律法规。这些新闻出版法规颁布的时间普遍早于民法、刑法、商法等清末修律的重要部门法，虽然仍带有浓厚的封建法律色彩，但是已经具有近代法律形式与内容的“雏形”，对中国新闻出版法规迈入现代奠定了重要基础，具有重要的法治意义。概而括之，这些制度可以大致分为三个方面。
其一，关于出版法。1906年6月，由商部、巡警部、学部共同签订的《大清印刷物专律》颁布，这是中国法制史上第一次制定规范出版活动的专门法律。《大清印刷物专律》分为大纲、印刷人、记载物件、毁谤、教唆、时限等6章，共41条，对包括报刊在内的印刷物的注册登记、禁载事项、毁谤与教唆以及违律行为的惩罚等作了明确的规定。《大清印刷物专律》涵盖了所有的文书、图画等法律对象，约束了著作、印刷、编译、发行、分售等众多出版性从业人士，是清政府针对包括一切印刷及新闻记载等事务进行管理的专业出版法。除此之外，清政府还制定了一些针对特殊领域的出版法。比如，为了规范小学、中学以及师范学堂等使用的教科书编写、翻印、出版等活动，从1906年到1908年间，学部还颁布了多部《学部审定教科书凡例》，陆续规定小学、中学、师范学堂等教科书，并开列了附书目表。
其二，关于新闻法。随着国人再次办报高潮的来临，面对众多报刊，一部《大清印刷物专律》是不够的，需要更细致的专门规范报刊的新闻法。1906年10月，巡警部拟订颁布《报章应守规则》，专门对报刊活动进行规范，却只有九条，多为“不得......”的禁止性规定。为弥补《报章应守规则》的不足，巡警部于1907年9月又出台了《报馆暂行条规》。后者仅有十条，与前者多条重复。总的来看，两部新闻法内容粗糙，条文简单，并不能适应蓬勃兴起的国人办报活动。基于此，更加完备的“报律”呼之欲出。1907年12月，《大清报律》在巡警部、民政部、法部三个部门合奏的基础上，宪政编查馆再次复议，最后奕劻、载沣、世续、张之洞、鹿传霖、袁世凯等六大臣共同审议修改而成。《大清报律》是一部近代意义上名副其实的新闻法，共有45条，涉及报馆的开设、变更条件，发行人、编辑人及印刷人条件，稿件查核，禁止刊载事项，相应处罚方式，以及相关程序等内容。《大清报律》实施三年后，鉴于法律执行中有些不适应现实的情况，清政府于1911年1月又对其进行了修订，制定出《钦定报律》，共38条正文与4条附条。与前者相比，后者内容大同小异，并未做大幅改动，只是部分条款略有放松。
其三，关于著作权法。著作权问题，是新闻出版法规中的重要内容。清政府于1910年12月颁布了《大清著作权律》，是中国法制史上第一部著作权法。《大清著作权律》分通例、权利期限、呈报义务、权利限制、附则等5章，共55条。该法定义了著作权，并对其保护的相关事项进行了较为详细的规定，并附《著作权呈请注册呈式》《呈请继续著作权呈式》《呈请接受著作权立案呈式》等公文样板，对清末新闻出版法规进行了重要补充。
二、博弈抗争：中华民国时期的新闻出版法规
1912年1月1日，孙中山宣誓就任“中华民国”临时大总统，标志着中华民国的正式成立。直到1949年10月1日中华人民共和国中央人民政府成立，中华民国经历了中华民国南京临时政府、北洋政府、南京国民政府等不同历史阶段，国人长期压抑的新闻出版需求得到了充分释放，新闻出版行业与清末时期相比有了“井喷式”的发展。仅中华民国元年，全国报纸就“增至500多家......从1912年2月到10月，8个月在内务部注册立案的北京报纸达80家之多”[8]。其后，新闻出版业更是迎来了重要发展。相应的，对于新闻出版业的规范性法规也展现出频繁废立修订的立法变化。在这个过程中，宪法条文表面虽然载有“言论、著作、刊行”之自由，但是在新闻出版法规条款的背后却彰显出民众对中华民国不同阶段政府压制新闻出版自由的博弈与抗争。
在中华民国南京临时政府时期，既有临时政府创立的官报《临时政府公报》，也有政党团体的机关报《民立报》《大共和日报》等，还有商业性新闻报纸，如上海的《申报》《新闻报》《大公报》《时事新报》。在这一短暂时期，报刊数量众多，又有不少图书出版，但是并没有特别系统的新闻出版法规出台。1912年3月颁布的《中华民国临时约法》是中华民国通过的具有“宪法”性质的根本法，在第六条第四款专门规定了“人民有言论、著作、刊行及集会结社之自由”。同月，南京临时政府内务部还颁布了《民国暂行报律》，仅有三段文字简要规定了新闻杂志的出版注册事宜以及“流言煽惑，关于共和国体有破坏弊害者”“调查失实，误毁个人名誉者”两种违法行为的处罚方式。但是，《民国暂行报律》一经出台，就遭到全国新闻出版行业的一致反对。作为国内第一个全国性新闻界团体，中国报界俱进会都出面发表了致孙中山大总统电，直言“报界全体万难承认”。为了巩固中华民国新生政权的稳定性，仅三日后，孙中山发布《令内务部取消暂行报律文》，明令撤销《民国暂行报律》。另外，为了应对著作权的相关事宜，1912年9月，南京临时政府内务部还颁布了《著作权呈请注册暂照前清著作权律分别核办通告文》，认为“前清著作权律，尚无与民国国体抵触之条，自应暂行援照办理”[9]。
在北洋政府时期，新闻报刊、图书出版，甚至新闻广播都发展迅速。《亚东新报》《民族报》《中央新闻》《民生报》《国民杂志》《民国日报》等新办报刊由同盟会支持。除原有商业性新闻报纸外，又有《京报》《公理日报》《世界日报》《民立报》等商业性新闻报纸得以新办。中国共产党创立后，《向导》周报、《新青年》季刊、《前锋》月刊、《热血日报》等马克思主义报刊也得以新办。1922年12月，美国人奥斯邦还在上海外滩架设了中国第一座无线电新闻广播电台“大陆报——中国无线电广播电台”，1926年10月，刘翰筹建了哈尔滨广播无线电台，是中国自办的第一座新闻广播电台，随后天津广播无线电台、北京无线广播电台、沈阳无线广播电台先后播音。北洋政府时期，各派军阀连年混战，割据严重，所谓的共和政体却带有浓厚的军阀利益。面对新闻出版业的快速发展，北洋政府选择的是制定一系列相关的新闻出版法规，并以此为工具实施强大舆论压制，甚至炮制了“癸丑报灾”这样的中国新闻出版发展史上的灾难。在《中华民国约法》（“袁记约法”）、《中华民国宪法》（“曹锟宪法”）中，都以宪法性条款的形式先后规定了“人民于法律范围内，有言论、著作、刊行，及集会、结社之自由”“中华民国人民有言论著作及刊行之自由，非依法律不受制限”。在新闻法方面，袁世凯政府于1914年4月2日颁布了《报纸条例》，共35条，对报纸的定义、分类、发行、审批、禁载事项以及违法处罚方式等内容进行规定。1915年7月10日，进行了修订；1916年7月16日，段祺瑞政府对条例进行了废止。在出版法方面，袁世凯政府于1914年12月5日颁布了《出版法》，以《大清印刷物专律》和《大清报律》为基础，经少量增减而成，共23条。这部《出版法》与前清时期的同类型相比，除了登记机关变更、惩处力度有所不同外，还有如下变化：第一，取消了注册费和保押费；第二，明确了出版关系人，即著作人、发行人、印刷人；第三，明确了集体著作的禀报方式：以学校、公司、局所、寺院、会所等名义出版的文书图画，由学校等单位禀报。这三点也成为后继出版法的通例。[10]这部法律是第一部以“出版法”命名的法律，在中国新闻出版立法史上具有重要意义。北洋政府还制定了《管理印刷营业准则》《审定教科用图书规程》《教科书末页附印部令及规程摘要》《禁止翻印本部审定之教科用图书》《释藏经版保管规则》《释藏经典颁给规则》等出版方面的法规。在著作权法方面，北洋政府于1915年11月7日颁布了《著作权法》，1916年2月1日颁布了《著作权法注册程序及规费施行细则》，1917年10月3日颁布了《内务部通咨各省解释著作权法与出办法之差异请转饬切实办理文》，对新闻出版著作权问题进行了规定。除此之外，北洋政府于1915年2月5日还颁布了《新闻电报章程》，对新闻电报相关问题进行了规定。
在南京国民政府时期，新闻出版行业发展又有了新的特点，代表各方利益的报刊、广播、通讯社等加速分化。以“一报”（“《中央日报》”）、“一社”（“中央通讯社”）和“一台”（“中央广播电台”）为主干的国民党党办中央新闻体系占据了大量物力人力资源和新闻舆论资源。除两次国共合作之外，长期在“地下”活动的中国共产党在国统区先后出版过《布尔什维克》《实话》《红旗日报》《党的建设》《新华日报》《群众》等报刊。《申报》《时事新报》《新闻报》《大公报》《民生报》等商业性新闻报纸也有着比较大的影响力。另外，其他政党、团体也有不少相关报刊推出。然而，随着国民党一党专政独裁统治的地位的强化，通过立法形式对新闻出版行业的管控力度不断增强。有学者评价，自1927年—1949年“南京国民政府执政的22年间，制定了大量的出版法律、法规。总体而言，对出版事业严加控制，呈现了一个由松到紧的过程”[11]。
从法理上看，新闻出版立法的趋紧，其直接结果就是对言论自由和出版自由的压制的强化，随之而来的必然是对压制的反抗。因此，南京国民政府时期新闻出版法规在制定过程中，对于立法利益的博弈和抗争十分凸显，这特别体现在南京国民政府新闻出版法规体系的基础性法规——《出版法》的反复修订过程之中。1930年12月，在中原大战刚刚平复，国内政局暂定之时，南京国民政府颁布了专门针对新闻出版业的《出版法》。[12]这部《出版法》共6章、44条，将出版品分为新闻纸、杂志、书籍及其他出版品三类，在注册登记等内容上予以区分对待。特别是第四章“出版品登载事项之限制”，首次在中国新闻出版立法上对出版品的禁载事项予以专章规定。“1930年《出版法》所涉及的限制比照之前北京政府《出版法》，限制内容更宽泛，特别增加了国民党党务、党义方面内容的限制。这部《出版法》与北京政府《出版法》相比，在登记机关发生变更和惩处力度上也有不同的差别，而且更加具体化。”[13]1931年10月，南京国民政府内务部还公布了《出版法施行细则》，对《出版法》的进一步施行予以细化。然而，由于立法上的缺陷，《出版法》一经出台便引发新闻出版业的反对。“据统计，自该法公布实施到1934年12月，各省请求释疑者达30余件。业界对《出版法》有意见，国民政府相关部门也对《出版法》的不完善提出质疑，意图对其进行修改。”[14]虽然立法修改是共识，但是出发点却截然不同：新闻出版业为了争得更大的言论自由和出版自由，国民政府则为了更好地钳制新闻舆论。这种立法宗旨的对立化为《出版法》日后反复修订埋下了伏笔。
1935年7月，国民政府中央政治会议通过了《修正出版法》，正式将议案提交立法院审议。随后，立法院例会讨论通过了该议案。由于广受关注，当时的《大公报》等媒体均相继公布了该法全文。但是，该法意图压制新闻出版自由的倾向，立刻遭到了全国的抗议，“7月28日，南京新闻学会致电全国新闻界，称新《出版法》事关全国文化前途，而且时间紧迫，希望全国新闻界团结一致，共同抵制新《出版法》的公布实行”[15]。由于抗议之声高涨，国民政府中央政治会议于9月决定将《修正出版法》交内政部重新制订，再送立法院复议。后经过近两年的反复讨论，1937年7月，南京国民政府方才公布施行修订的《出版法》。该法共7章、55条，在框架组成和规制对象上延续了1930年《出版法》的基本结构。其虽然比1935年未公布的《出版法》条款要宽松，但是从内容上看比1930年《出版法》要更加严苛。因此，该法的出台依法存有许多争议。
特别是在1946年颁布《中华民国宪法》，宣布“宪政”之后，关于废止1937年修订的《出版法》的声音再次高涨。在社会各界的压力下，1946年1月，最高国防委员会决议修正《出版法》。又经过一年多的反复修改，1947年10月，行政院临时会议通过《出版法修正案》，并送立法院审议通过。重新修订后的《出版法》，共6章、43条，虽“减少了党化色彩”，但在禁载事项中又增加了不少内容。“条款内容从文字上看，较1937年的《出版法》确有所松动。但是，在实际运作的过程中，其中的许多条文便成了钳制言论、查禁与取缔革命书刊的依据。”[16]此后，《出版法》虽仍有争议，由于内战再起，直到国民党败退台湾，并没有再修改。从《出版法》整个过程看，1927—1949年间历经多次修改，而且争议极大。作为一部单行法，经历如此坎坷的修订过程是不多见的，更凸显了南京国民政府时期新闻出版立法博弈抗争的阶段特征。
除了《出版法》，南京国民政府时期也出台了其他许多新闻出版法规。有专门关于党报党刊的相关法规，如《补助党报条例》《指导党报条例》《党义著述奖励办法》《党营出版事业管理办法》等。[17]有专门关于教科书的相关法规，如《仿印教育部民众读物及播音小丛书办法》《国民政府大学院布告审查教科图书条例》《教科图书审查条例》《教科图书审查规程》等。有专门关于报刊新闻的法规，如《管理新闻营业条例》《日报登记办法》《定期出版物保证办法》《检查新闻办法大纲》《关于新闻发布统制办法》《新闻记者法》《各省市新闻检查规则》等。有专门关于著作权的法规，《著作权法》《著作权法施行细则》等。[18]另外，还有数量众多的新闻审查法规，如《宣传品审查条例》《查禁反动刊物令》《取缔销售共产书籍办法》《取缔销售共产书籍办法令》《宣传品审查标准》《书籍杂志查禁解禁暂行办法》等。这些新闻审查法规更尖锐地体现出新闻出版界与国民政府博弈抗争的阶段特征。
三、全新发展：新中国成立后的新闻出版法规
1949年10月1日，中华人民共和国的成立，标志着中国人民受奴役受压迫的半殖民地半封建时代已经过去，标志着中华民族真正站起来了，广大人民群众真正成为国家的主人。新生政权的成立带来了政治、经济、社会、文化等各个方面的巨变。自新中国成立伊始，法治活动就选择了与过去“反动法律”决裂。南京国民政府时期制定的《出版法》等一系列新闻出版法规被全部废止。新中国新闻出版业及其相关立法走向了一条全新的发展道路。
在新中国成立初期，新闻出版业得到较快发展。“在短短三年时间里经过接收、改造和调整使得新解放城乡的旧有新闻媒体及其人员成为人民新闻业的组成部分；老解放区的人民新闻媒体随着解放战争的推进先后迁入城市运行......以全国私营报纸全部实行公私合营，‘全国34家私营广播电台全部改造完毕’为标志，到1952年底，新中国基本构建起以中共中央机关报《人民日报》及地方中央局（分局）和省（地、县）委机关报（同时为政府机关报），中央人民广播电台及各省人民广播电台，新华通讯社及其总分社（分社）等不同新闻媒体系统组成的人民新闻业体系。”[19]与新闻出版业发展同步，相关的立法活动也在同步进行。[20]1949年12月—1952年8月，中央人民政府政务院先后发布《关于统一发布中央人民政府及其所属各机关重要新闻的暂行办法》《关于中央人民政府所属各机关在〈人民日报〉上发表公报及公告性文件的办法》《全国报纸、杂志登记暂行办法草案》《保守国家机密暂行条例》《期刊登记暂行办法》和《管理书刊出版业印刷业发行业暂行条例》等新闻出版法规。政务院秘书厅、新闻总署、中央广播事业局、公安部、出版总署等行政部门先后公布《关于严格遵照统一发布新闻的通知》《关于报纸采用新华社电讯的规定》《关于统一全国新华书店的决定》《关于建立广播收音网的决定》《关于统一新华通讯社组织和工作的决定》《关于省市区新机关员额暂行编制的决定》《关于改进报纸工作的决定》《关于各报应保守国家机密的指示》《规定各地人民广播电台分区管理办法通令》《关于发布公安新闻办法的规定》《关于邮电局发行报纸暂行办法》《关于各级新闻出版机关的任务与组织暂行规定(草案)》等。
1954年9月，全国人大通过的《中华人民共和国宪法》第八十七条明确规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。国家供给必需的物质上的便利，以保证公民享受这些自由。”1955年11月，全国人大常委会又通过了《关于处理违法的图书杂志的决定》，对图书出版活动进行了专门规范。然后，从1957年6月“反右运动”开始，直到“文革”结束，新闻媒体受到严重冲击，正常的新闻出版活动受到严重破坏。新闻媒体数量和质量都严重下降，“1968年时全国报纸的总数仅42种，全国性报纸为4种”“全国公开发行的期刊品种总数为22种。”[21]在这一时期，相关的新闻出版立法往往受“左”倾思潮的影响在曲折中发展。
1978年12月，党的十一届三中全会之后，党和国家工作的重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来，新闻出版业开始复苏，相关产业及立法开始进入加速发展阶段。20世纪80年代，新闻出版产品“从品种到数量急剧增加”，满足了广大人民群众的精神需求。同时，“由国家出版局到新闻出版署再到新闻出版总署，各地也相应建立了新闻出版局”，专门的新闻出版行政管理机构得以恢复和发展。另外，相关新闻出版体制改革开始启动，报刊从纯事业单位管理到“事业单位，企业化管理”，民营资本开始引入图书发行业，图书印刷、发行等领域改革也开始探索。20世纪90年代，新闻出版业市场化和产业化改革进一步提速，“确立了建立统一、开放、竞争、有序的大市场目标”，组建了出版、发行、报业、刊业、印刷业的试点集团60多家，调整了产业组织结构，出台了税收减免或返还等产业政策，初步形成了完整的产业体系和比较完善的新闻出版市场体系。进入21世纪，新闻出版体制改革进一步展开，相关产业一体化、国际化逐步扩大。特别是2003年文化体制改革试点之后，“经营性出版单位全面转企改制，部分已转制企业实现了投资主体多元化，少数出版企业成功上市融资，出版单位的所有制结构开始多元化”，产业链一体化、区域一体化、媒体一体化愈发突出。[22]2012年党的十八大以来，新闻出版业发展迅猛，“我国日报发行量、图书出版量位居世界首位，数字出版、印刷业整体规模均居世界第二，我国已经成为名副其实的新闻出版大国”。以主题图书出版为代表的内容创作生产持续繁荣，精品力作不断涌现；新闻出版公共服务体系建设不断迈进；新闻出版体制改革全面深化；图书品种数、总印数增长迅速，新闻出版产业发展迅猛；新闻出版业数字化转型加速发展；新闻出版产品对外贸易规模取得新突破。[23]值得一提的是，2018年3月党和国家机构改革后，国家新闻出版行政管理机构又进行了调整，将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中共中央宣传部，进一步理顺了新闻出版管理体制机制。
总的来说，改革开放以来的新闻出版业是中国近现代史上从未有过的繁荣发展时期。在这样的背景下，改革开放四十余年来的新闻出版法规也呈现出愈发完善的制度图谱。当前，我国已经形成以《宪法》为根本指导，以《著作权法》《出版管理条例》《印刷业管理条例》《地图编制出版管理条例》《著作权法实施条例》《著作权集体管理条例》《音像制品管理条例》《计算机软件保护条例》《信息网络传播权保护条例》等1部基本法律和8部行政法规为主干，以《报纸出版管理规定》《期刊出版管理规定》《图书出版管理规定》《音像制品出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《互联网出版管理暂行规定》《复制管理办法》《出版物市场管理规定》等25部行政部门规章为配套，以及300多件规范性文件为补充，内容包括报纸、期刊、图书、音像制品、电子出版物等不同出版物，涵盖出版、印刷（复制）、发行、进出口、市场监管等众多领域的新闻出版法规制度体系。概而括之，这些制度可以大致分为六个方面。
其一，关于宪法。1982年《宪法》是我国现行宪法，沿袭了1954年宪法的有关规定。其第二十二条规定，“国家发展为人民服务、为社会主义服务的......新闻广播电视事业、出版发行事业”。第三十五条“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。这从国家根本大法的层面再次明确和保证了公民的言论自由和出版自由，为推动改革开放以来的新闻出版业发展提供了根本的宪法保证。后来，在1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次宪法修改时，都保留了上述条款并沿用至今。
其二，关于出版法。鉴于新闻出版业在改革开放之后的加速发展态势，早在1983年6月就有“两会”代表委员提交了《关于起草新闻法和出版法的议案》，制定出版法成为各界共识。1985年3月11日，中央书记处决定，由中宣部牵头，着手起草制定出版法。直到1988年2月，出版法数易其稿，送中央宣传思想工作领导小组审议。后经过领导小组多次讨论，同意按照国家法律制定程序由新闻出版署报送国务院审议后，提交全国人大常委会审议。1994年10月，第八届全国人大常委会第十次会议在审议《出版法（草案）》时，“由于对出版自由的表述和公民办出版等条款产生分歧且意见难以统一，未付表决。在以后举行的常委会上，《出版法（草案）》也未再被提交审议”[24]。由于分歧较大，《出版法》难以一时出台，但相关新闻出版业又亟须相关专门制度规范。作为某种程度的“替代制度”，1997年1月，国务院以行政法规的形式颁布出台了《出版管理条例》。在2001年12月，根据加入WTO后的相关要求，国务院又颁布出台了新的《出版管理条例》，对“书报刊分销市场”等领域进行开放。后来，在2011年3月、2013年7月、2014年7月、2016年2月，国务院又对该条例进行了四次修订，主动与相关新闻出版行业变迁相适应，体现了与时俱进的立法宗旨。在新闻出版法规制度体系中，《出版管理条例》的地位和作用无可替代。有学者评价，《出版管理条例》虽然效力位阶不如国家法律高，但是其作为新中国成立以来第一部比较系统全面的出版行政法规，从内容上看，“脱胎于《出版法（草案）》”，对出版物及其整个出版流程进行了科学界定和制度约束，是规范新闻出版活动的基本准绳，与其他有关条例应为“父与子”的关系，起着“小出版法”的作用。[25]
其三，关于新闻出版具体领域的法规。如果说《出版管理条例》是新闻出版法规制度体系中一部“管总体”的制度，那么除此之外，我国还制定了一批关于出版物的印刷（复制）、发行、出口、监管等相关具体领域的新闻出版法规，从全流程规范新闻出版活动。如针对出版物印刷（复制）环节的《印刷业管理条例》（2001年8月颁布）、《复制管理办法》（2009年4月颁布）、《印刷行业管理暂行办法》（1988年11月颁布），针对出版物发行环节的《关于图书总发行管理的暂行规定》（1991年5月颁布）、《关于加强内部发行图书管理的通知》（2004年11月颁布）、《关于加强印刷复制发行管理的通知》（2013年10月颁布）；针对出版物进出口环节的《订户订购进口出版物管理办法》（2011年3月颁布）、《海关进出境印刷品及音像制品监管办法》（2007年4月颁布）；针对外资准入环节的《中外合作音像制品分销企业管理办法》（2004年1月颁布）、《外商投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法》（2003年3月颁布）；针对出版物市场监管环节的《出版物市场管理暂行规定》（1999年11月颁布）、《出版物市场管理规定》（2016年6月颁布）。
其四，关于图书、报纸、期刊的法规。自近代以来,图书、报纸、期刊就是传统的出版物。改革开放以来，我国对这些出版物也根据不同类别制定了许多新闻出版法规。如针对一般图书的《图书出版管理规定》（2007年12月颁布）、《图书质量管理规定》（2004年1月颁布）、《图书质量保障体系》（1997年6月颁布）；针对教科书、地图等特定图书的《中学小学教科书出版资质审批管理办法》（2016年6月）、《地图编制出版管理条例》（1995年7月颁布）；针对报纸的《报纸出版管理规定》（2005年9月）、《关于试行报纸出版评估论证制度的通知》（2004年7月颁布）、《报纸质量管理标准（试行）》（1995年3月）；针对期刊的《期刊出版管理规定》（2005年9月颁布）、《期刊出版形式规范》（2007年4月颁布）、《关于规范学术期刊出版秩序促进学术期刊健康发展的通知》（2014年4月颁布）。
其五，关于音像制品、电子出版物以及数字出版物的法规。相对图书、报纸、期刊等传统出版物，音像制品、电子出版物，特别是数字出版物属于新兴出版物，同样也需要相关法规规范。如针对音像制品的《音像制品管理条例》（2001年12月颁布）、《音像制品出版管理规定》（2004年6月颁布）、《音像制品复制管理办法》（1996年2月）、《音像制品条码实施细则》（2000年9月颁布）；针对电子出版物的《电子出版物出版管理规定》（2008年3月颁布）、《电子出版物管理暂行规定》（1996年3月颁布）；针对数字出版物的《计算机软件保护条例》（2001年12月颁布）、《信息网络传播权保护条例》（2006年5月颁布）、《互联网出版管理暂行规定》（2001年12月颁布）、《互联网视听节目服务管理规定》（2007年12月颁布）、《数字印刷管理办法》（2011年1月颁布）。
其六，关于著作权保护的法规。改革开放以来，随着新闻出版业的加速发展，关于新闻出版物的著作权保护问题愈发突出。在20世纪80年代，国家出版事业管理局于1980年5月颁布了《关于书籍稿酬的暂行规定》，文化部于1984年10月颁布了《关于书籍稿酬的暂行规定》、1984年6月颁布了《图书、期刊版权保护试行条例》，对新闻出版物的著作权进行一定程度的保护。1990年9月，全国人大常委会通过了《著作权法》（2001年10月、2010年2月修订），国务院2002年8月颁布了《著作权法实施条例》（2011年1月、2013年1月修订），国务院2004年12月颁布了《著作权集体管理条例》（2011年1月、2013年12月修订）。值得注意的是，2020年5月通过的《民法典》的相关条款，进一步优化了以往《民法通则》和《民法总则》的有关规定，对新闻出版物之中的著作权相关人身权利和财产权利保护予以了完善规定。
四、基本评述：新闻出版法规的百余年历史演进逻辑
法律是一种社会事实，从本质上看是社会机制的重要组成部分。“法律跟随社会变迁并适应它，但是它也明确和疏导着社会变迁。”[26]当社会发生革命式或者渐进式的社会变迁之时，法律都会相应地发生演进变化。对于中国新闻出版法规而言，自1906年7月首颁《大清印刷物专律》迄今，在百余年间既经历了政权更迭下的革命式的社会变迁，也经历了政权相对稳定下的渐进式的社会变迁，从“清末修律”时期的雏形初显，到中华民国时期的博弈抗争，再到新中国成立后的全新发展，其在社会结构发生断裂与承继之间不断演进。在每个历史阶段中，新闻出版法规都带有不同于其他时期的时代色彩，也回应了当时新闻出版管理、权利保护等不同法律主体的利益诉求，呈现出一幅独特的制度演进图景。
（一）从被动立法到主动立法
从大的社会背景看，清朝在鸦片战争之后国力日衰。面对西方列强不断侵扰，中国在政治、经济、文化、社会、军事等各方面的危机不断凸显。虽有洋务运动力图自强，但甲午中日战争的失败彻底宣告了只重“器物”技术，不重“制度”革新的救国路径是走不通的。张之洞就直言：“大抵救时之计，谋国之方，政尤急于艺。”特别是戊戌变法失败之后，国内革命活动日益高涨，原来固守“宁可亡国，不可变法”的清政府为了安抚反对势力，兼以应付列强压迫，不得不开始重新审视变法的重要性。包括新闻出版立法在内的变法修律，“被动”地被提上了议事日程。尤其是在1903年“沈荩案”和“《苏报》案”两起案件处置中，由于没有专门的新闻出版立法，清政府处理起来十分被动，遭受了巨大的国内外压力。可以说，内外严峻形势的迫近，才是催使清末出台新闻出版立法的真正动因，而非主观主动适应社会变迁。因此，清末时颁布的《大清印刷物专律》等多个新闻出版法规在“被动立法”的匆忙之间，仍带有浓厚的封建法律色彩，只能说是近代法律形式与内容的“雏形”。到了中华民国时期，社会结构和社会环境有了与清末较大的改变。共和政体已经深入人心，建立宪法、民商法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法以及法院组织法等现代意义上的法律体系已有所主动追求。相应的，新闻出版立法也开始相对主动地开展起来。新中国成立后，面对着“大量的民主革命的遗留问题，如土地改革尚未完成、反革命分子没有肃清等”，在立法层面主动废除了国民党政权的《六法全书》等旧法，旨在建立“人民当家作主”的社会主义法律体系。“在无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政政权下，国民党的《六法全书》应该废除。人民的司法工作，不能再以国民党的六法全书为依据，而应该以人民的新的法律作为依据。”[27]相应的，南京国民政府时期制定的《出版法》等一系列新闻出版法规被全部主动废止。在新中国成立后至今七十余年间，我国在新闻出版领域主动制定了大量的法律法规，走向了一条全新发展的道路。
（二）从压制新闻出版自由到保障新闻出版自由
秩序与自由是任何法律都要选择的价值取向。新闻出版法规的立法目的，既要考虑国家对建立新闻出版活动正常秩序的价值取向，也要考虑包括言论自由、出版自由等公民基本权利的保障。科学的新闻出版立法活动应该兼顾到秩序与自由两种法律价值取向，而不是有所偏废。在清末时期，新闻出版立法显然更倾向于对言论自由、出版自由的压制，维护封建专制的既有秩序。如《大清印刷物专律》花费近一半的篇幅规定“禁载”事项，对“毁谤”“教唆”等行为的处罚后果进行描述。《报章应守规则》更是有“九条禁律”的称号，几乎全文都是规定“不得如何”。如此立法，其压制自由的倾向可见一斑。在中华民国时期，宪法条文表面虽然载有“言论、著作、刊行”之自由，但是借助新闻审查制度对言论自由和出版自由的压制更是令人瞠目。新闻出版法规“其数量之多，管理控制之苛，是以前任何统治者无法比拟的”[28]。这一点在《出版法》反复修订中，民众对不同阶段政府压制新闻出版自由的博弈抗争中就得以显见。新中国成立后，在考虑维护新生人民政权的稳定性的同时，随着法律体系的不断完善，在立法层面制定了大量的新闻出版法规，充分保障了人民的言论自由、出版自由以及著作权等相关权利。
（三）从法律移植为主到法律继受与创制并举
甲午中日战争的失败促使了清政府开始重视日本这一现代化后发国家的发展史。日本的近代法制选择了成文法而非判例法传统，是大陆法系法国、德国等国法律在日本的翻版。受此启发，清末修律开始仿效日本继受大陆法制的经验，聘请了许多日本法学学者，立法草案大量参考德国、日本等国的法律制度，制定各类新律。与其他重要的部门法相似，新闻出版法规也受日本影响很大，甚至是照抄日本相关法条。“作为出版法的基本面，清末整个变法修律包括新闻出版法都是以日本的相关法律文本为蓝本。”[29]但是，法律移植为主的法律生成模式，在遇到中国国情之时就极有可能水土不服。包括新闻出版法在内的法律与社会变迁“互动的过程中，常发生社会变迁与法律变迁不协调或脱节的现象。这种现象在清末民初继受欧陆法系，而中国的社会、政治与经济结构，却仍停滞在原有的农业社会形态的时期，最为显著”[30]。到中华民国时期，新闻出版法规继承了清末修律中的部分法规内容，同时在借鉴德国、日本、瑞士相关法律的基础上，还参考了法国、英国、美国等国家的立法经验。新中国成立后，“全新发展”的立法导向废止了民国时期的所有新闻出版法规。在新中国成立初期，一定程度上受苏联法律的影响，在改革开放后开始采取“法律继受与创制并举”的立法举措，在部分条款上积极借鉴国外先进立法经验，与国际条约接轨，同时注重结合政治、经济、文化等各方面条件，自发创制符合自己国情的新闻出版法规。
（四）从法规体系构成粗糙到法规体系日臻完备
新闻出版法规体系是各方面新闻出版法规的有机整合。正如马克思所言：“出版物是个人表现其精神存在的最普遍的方法。”[31]随着社会的变迁，在不同历史时期总有新的出版物得以出现，新闻出版法规体系也在不断发生变化。清末时期，图书、报纸、期刊作为主要出版物，相应的规范法规得以出现，绘制了新闻出版制度图谱的“雏形”。当时，新闻出版法规体系构成相对粗糙，大致包括出版法、新闻法、著作权法三类。中华民国时期，共和政体中的宪法条款明确规定了公民的“言论、著作、刊行”自由。同时，随着新闻广播的普及，图书、报纸、期刊、新闻广播共同作为主要出版物，受到新闻出版法规的规范。此时的新闻出版法规体系增加了宪法的根本领导，同时分列了图书、报纸、期刊、新闻广播、著作权等相关法规类别。新中国成立后，特别是改革开放以来，出版物的类别又发生了变化。相对于图书、报纸、期刊、新闻广播等传统出版物，音像制品、电子出版物，特别是数字出版物等新兴出版物开始兴起，相关的新闻出版法规逐渐制定出台。当前的新闻出版法规体系已日臻完备，在宪法的根本领导下，既有针对图书、报纸、期刊、新闻广播、音像制品、电子出版物、数字出版物等不同类别出版物的新闻出版法规，也有针对出版物的印刷（复制）、发行、出口、监管等相关具体领域的新闻出版法规，还有关于出版物著作权保障等方面的新闻出版法规，可以从全方位开展对新闻出版活动的规范。
（五）从单一国家约束到国家规制与行业自治、企业自治的融合
上述新闻出版法规有一个共同的特点，即都是由国家权力机关制定，由国家强制力保障实施的国家法律。这些法律都属于国家法范畴，与行业自治规则、企业自治规则等民间法相区别。新闻出版法规在清末时还主要以所修国家之律为主，倡导单一国家约束。而到了中华民国时期，由于书业公所、书业公会、书业商会等组织的兴起，新闻出版行业自治规则从推进行业发展、规范经营秩序的角度，开始对国家法范畴内的新闻出版法规进行了补充。如《彩印同业规例》（1915年颁布）、《上海书业商会现行章程》（1924年颁布）、《上海新书业公会宣言》（1928年颁布）。由于商务印书馆、中华书局、世界书局、开明书店、大东书局、生活书店等出版发行企业的兴起，新闻出版企业自治规则从规范企业内部经营、约束从业人员的角度，也开始对国家法范畴内的新闻出版法规进行了补充。如商务印书馆的《人寿保险章程》（1916年颁布）、《同人戒约》（1916年、1917年颁布）、《储才办法》（1920年颁布）、《酬恤章程》（1920年颁布）等。新中国成立后，特别是改革开放以来，新闻出版行业和企业迎来了加速发展的新局面，自治规则、企业自治规则又发挥了重要的国家法补充作用。
参考文献：
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[2]从既有研究文献看,关于中国新闻出版法规百余年历史的全景式的研究还显不足,有待开拓｡主要表现在:其一,既有研究缺乏全景式的细致梳理,线条相对“粗”一些,且最新立法进展未能兼顾｡比如,李军林:《出版立法:百年回顾与反思》,《出版发行研究》2014年第11期;倪延年主编:《中国新闻法制通史》,南京师范大学出版社2015年版;刘瑾:《中国现当代出版法规研究》,山西大学2010届硕士学位论文｡其二,既有研究大多专注于某一历史阶段的新闻出版法规情况｡有的侧重清末新闻出版法规,比如,袁新洁:《“清末修律”中新闻出版立法研究》,《现代传播(中国传媒大学学报)》2009年第6期;付琳茜:《清末新闻出版法规研究》,南昌大学2012届硕士学位论文｡有的侧重民国时期新闻出版法规,比如,张莉:《南京国民政府新闻出版立法研究》,华东政法大学博士学位论文;有的侧重对新中国成立后或者改革开放后的新闻出版法规进行研究,比如,包韫慧:《我国出版政策法规40年回顾》,《出版广角》2018年9月(上)总第323期｡其三,部分既有研究专注于对历史上某一部新闻出版法规的研究｡有的对民国时期《出版法》进行专门研究,比如,刘国强:《民国时期<出版法>述评》,《中国出版》2011年第21期;王黛芳:《民国时期上海新闻界与政府间的博弈研究(1912—1937)——以<出版法>为中心》,浙江工商大学2018届硕士学位论文;丁月:《南京国民政府时期<出版法>研究》,南京大学2014届硕士学位论文｡有的对改革开放后《出版管理条例》进行专门研究,比如,范军:《<出版管理条例>实施二十年的回顾与思考》,《中国出版史研究》2017年第2期;于慈珂:《关于新<出版管理条例>的几个重要问题》,《出版发行研究》2002年第2期｡其四,总的来看,既有研究大多“述多于评”,制度评析相对较少,未能从更深层次展现中国新闻出版法规百余年历史的全貌｡
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[6]虽然1899年8月清政府电报总局颁布了《电报总局传递新闻电报减收半价章程》(共10条),但从内容上看,章程侧重于规定新闻电报传递,并不是对报刊开办进行全面规定,并不能称为真正意义上的“报律”｡
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[12]在《出版法》颁布之前,南京国民政府主要以《日报登记办法》《宣传品审查条例》《出版条例原则》等法规规范新闻出版活动｡
[13][14][15][16]汪耀华.中国近现代出版法规章则大全[M].上海:上海书店出版社,2018:4,5,5,7.
[17]在国民党一党专政独裁统治体制下,党规客观上在发挥着国法的作用｡因此,上述党规也事实上被视为国家法意义上的新闻出版法规｡
[18]南京国民政府时期的首部《著作权法》是1928年5月制定｡其后,1944年4月､1949年1月各修订一次｡
[19]倪延年.中国新闻法制通史[M].南京:南京师范大学出版社,2015:271.
[20]值得注意的是,新中国成立初期的新闻出版立法并不是完全从零开始,而是继承了党在江西瑞金､延安等局部执政时期的新闻出版法规精神｡如1931年11月《中华苏维埃共和国宪法大纲》所规定的“工农劳苦民众有言论､出版､集会､结社的自由”;1946年4月《陕甘宁边区宪法原则》所规定的人民言论､出版自由的条款;1946年4月《关于编辑､记者的任用､培养､提拔暂行办法》中关于新闻出版工作队伍建设的内容;1948年《关于新解放城市中中外报刊通讯社处理办法的决定》《对新解放城市的原广播电台及其人员的政策的决定》中的有关内容;1948年中共中央华北局宣传部公布的《晋冀鲁豫统一出版条例》的有关内容,等等｡
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[26]Tsung-Fu Chen,The Social Basis of Law:As An Instrument of Social Change,printed by Harvard Law School,1994.转引自何珊君:《法社会学新探:一个学科框架与知识体系的构建》,北京大学出版社2014年版,第72页｡
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