【作 者】张朝伟：湖南少年儿童出版社
【摘 要】通过大力推行出版企业转企改制，出版企业市场运营能力得到显著提升。然而也需看到，尽管我国在后改制时代持续推进出版业公益性改革，但其公益性弱化问题仍较为突出：公益理念的缺失、发展模式与业态机制设计的缺陷，导致一些出版企业难以有效平衡公益与商业诉求，不少出版企业甚至还陷入了公益不足与商业失序的双重困境。为有效化解后改制时代出版业公益性相对弱化问题，本文借鉴美国公益公司制度建设经验，提出了旨在修正我国出版业经营法制、增强出版业公益目的优先性、提升出版业公益服务能力的战略性举措。
【关键词】出版业；公益性；后改制时代
出版业作为我国公共文化服务体系中的重点领域，曾长期隶属于事业单位序列。近些年来，通过转企改制成功实现了管理机制变革，如今除民族出版社、中国盲文出版社、中国藏学出版社、人民出版社等少数出版机构继续保留事业编制外，绝大部分出版机构均转制为经营性国有企业，亦涌现出一大批极具商业竞争优势的民营出版企业。然而，在后改制时代，出版业的公益性弱化问题开始凸显。为有效化解后改制时代出版业公益性相对弱化问题，本文通过回顾后改制时代我国出版业公益性改革的探索，分析了出版业公益性弱化问题的具体表现，并以美国公益公司的社会责任制度为现实参照，提出了若干加强出版业公益性服务的对策建议。
一、后改制时代出版业的公益性改革探索
在后改制时代，出版企业的经营管理普遍面临经济诉求与社会责任之矛盾：出版业的公共文化服务属性决定了其应有履行公益责任之义务，但在股东回报的压力下遑论将社会效益置于经营目标的首位？长期以来，我国推进出版业公益性改革的目标，即调和企业资本逐利性与公益性冲突。
2001年，国务院出台的《出版管理条例》，虽未明确出版业公益义务，但第7章“保障与奖励”第55、56、57条指出，国家支持、鼓励出版业促进公共文化服务，奖励优秀出版物、优秀出版企业。
2006年，我国提出了出版业公益性改革战略构想，试图依托完善文化产业法制，促进出版业公益服务落地[1]。2007—2019年间，我国出版界、新闻界代表小组曾多次向全国人大提交修缮文化产业法制的提案建议。经过十多年的改革探索，文化产业法制不断完善，一定程度强化了出版企业践行公益目标的约束力。2017年4月，文化部在1999年发布的《文化立法纲要》的基础上，结合我国出版业公益性改革现状，出台了实施细则的增补说明，进一步明晰了出版企业公益服务的职能边界与服务对象。2018年10月26日，在第十三届全国人民代表大会中通过、修正的《中华人民共和国公司法》中，亦要求不管是盈利性文化企业还是公益性文化企业，企业内部均需设立公益性服务部门，以监督及考核企业公益服务绩效。2018年12月18日，国务院办《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2018〕124号）中提出，要将文化企业公益性职能纳入企业治理架构之中，并要求文化企业结合自身特征，在收入分配、社会服务、文化创新等方面，探索公益服务实践路径。
然而，需要看到，我国出版业的公益性改革探索，一直在顶层设计层面不遗余力地推进公益服务法制——其虽然在一定程度上缓解了“公益”与“私益”的冲突，但是囿于相关法律制度并未跟进具体的实施细则，在股东回报压力下，出版企业难以实现法治、德治、自治相统一，导致相关法制对出版企业的实际约束效力有所折扣，改革仍未达到预期。这些年来，以牺牲出版品质与文化价值为代价的逐利性出版行为亦并非个例——公益性弱化问题较为突出。
二、后改制时代出版业公益性弱化问题
后改制时代，在出版业公益法制约束力有限及企业经济效益的强力驱使下，出版业公益性弱化问题凸显。一些出版企业不仅缺乏必要的公益理念，而且在僵化的机制设计与发展模式下，无法有效平衡公益与商业诉求，甚至还出现了公益弱化与商业失序并存现象。此外，由于公益性改革失衡，导致许多成功转企改制的出版企业无法客观认识到企业践行社会责任的意义，导致企业公益服务的内生性动力不足。
（一）公益行为弱化
转企改制后，由于出版业公益法制约束力有限，出版企业对社会，对员工、作者、读者等利益相关方承担的公益义务虚化。（1）转企改制后，由于许多出版企业将逐利作为其核心价值追求，因而导致出版业公益理念缺位，使得出版业本应承担的政治服务、文化服务、商业道德等社会责任让位于商业逐利行为——强调出版的商业性而忽略出版物品质、阅读推广、培养社会读书风气等应尽义务，存在普遍的公益行为虚化问题。（2）我国出版业现行的公司治理架构仍难以为企业履行公益责任提供必要的组织保障。虽然我国2018年新修正的《公司法》规定文化服务企业需要将公益服务事项纳入公司治理决策，但是由于新修正的法规实施时间不长，不同地区出版企业公益性改革进程存在较大差异，因此，仍有一些出版企业并未在公司治理结构中设置公益服务部门。即使是已设有公益服务部门的出版机构，亦有许多企业没有制定详细的公益履行战略计划，且在公益履行的信息披露方面，亦存在敷衍性披露、选择性披露等问题[2]。（3）我国出版业公益性改革的主导方是政府，这也致使出版企业公益行为存在一定的外在性问题：对于公益性出版机构而言，政府提供过剩支持，进而导致其过于依赖政府的政策性资源，削弱了其开展公共文化服务创新的内生性动力。而对于商业性出版企业而言，由于公益文化建设的缺乏，一些出版企业并未从根本上树立“公益”理念，政府主导的公益性改革更多的是一种外在压力，因而导致其在履行公益义务时流于形式，而忘记了其作为社会文化服务机构的本质属性。
（二）公益与商业不协调
公益服务与资本利得间的冲突，是当前制约我国出版企业公益性职能彰显的突出问题。（1）我国出版企业内部的公司章程过于强调国有资本保值增值的商业属性，仅要求一般性、宏观性的公益目的——不仅降低了对出版企业服务于社会、服务于人民的约束力，而且使出版企业陷入“盲目迎合用户消费需求”的危机。比如我国现行的《出版管理条例》仅是支持、鼓励出版业促进公共文化服务，而非公司发展的社会目标。（2）由于越来越多的社会资本进入出版领域，在社会资本投资回报压力下，出版业公益目的的优先性与特定化地位正被不断弱化，甚至致使企业陷入“商业”与“公益”二元对立的局面。（3）长期以来，由于我国《出版管理条例》及出版企业内部治理章程均无公益履行的约束问责机制，导致出版企业无视其本应承担的公益性职能，出现普遍的“唯私益”现象。在当前僵化的机制设计与发展模式下，一些出版企业不仅无法有效平衡公益与商业诉求，甚至还出现了“公益弱化”与“商业失序”并存现象。
（三）公益性机制失衡
一方面，我国出版业改制存在刻意区分公益出版单位与商业性出版机构的问题。公益性出版单位采取事业化的管理模式而不必参与市场竞争，此种改革考虑，固然兼顾了出版业转企改制的现实情境，但从远期来看，则可能进一步加剧出版业对政府扶持的路径依赖——公益出版单位为获得政府的政策与资金支持而忽视市场化资源配置作用；商业性出版机构由于政府扶持力度较低，致使其难以为全民阅读推广、社会文化事业建设提供持续性的关照服务。另一方面，许多商业性出版企业通过充分引入市场机制，极大地优化出版资源配置，实现快速发展，但是由于其商业性管理方式与作为公共文化服务的公益属性间存在显著的脱钩现象，许多商业性出版企业并不愿意将盈利收入用于公益性出版资源开发与公益性服务。出版企业没有客观认识到企业履行公益的意义，自然就缺乏投身公益服务的动力。
三、后改制时代出版业公益性强化对策
基于后改制时代出版业公益性改革的现实情境与出版业公益性弱化问题的具体表现，为有效化解出版业公益性弱化问题，强化出版业公益性职能，我国需要以更健全的法制来约束出版企业公益行为，强化其公益义务；需要明确其公益目的优先性、协调公益与商业的关系。他山之石可以攻玉，美国通过公益立法确定了公益公司义务，提升了企业践行公益目标的约束力；通过公益履行的可问责性，倒逼企业将公益视为价值最大化的判断标准；通过细化公司信息披露制度，建立兼顾资本利得与社会责任的顶层设计，调和企业资本逐利性与公益性冲突[3]。我国出版业可充分借鉴美国公益公司公益制度，修正经营法制、增强出版业公益目的优先性、提升出版业公益服务能力，彰显我国出版业公益性职能。
（一）以公益、私益并重的立法思路，修正出版业经营法制
我国虽试图通过立法手段来约束出版企业公益行为，但是囿于并未跟进具体的实施细则，在股东回报压力下，相关法制的实际约束效力有所折扣。美国通过公益公司立法实践，推动了公益公司公益、私益的有机结合。我国出版业可借鉴美国公益公司立法实践，以公益、私益并重的立法思路，修正出版业经营法制，以调和资本逐利性与公益性间的冲突，进而实现出版企业公益法治、德治与自治的统一。（1）法治。通过立法方式增强出版业公益践行的法律约束力。如修订《公司法》《出版管理条例》，进一步明确出版业公益目的、公益服务的利益相关方及参与主体。通过提升出版企业践行公益的约束力，倒逼出版企业探寻“社会效益”与“资本利得”间的包容性增长机制，以缓解公益支出与经济收益间的冲突。（2）德治。美国公益公司制度并未通过立法手段彻底颠覆公益公司“股东至上”的传统理念，而是注重立法对企业行为的谦抑性。借鉴这一做法，我国出版业可重新界定公司治理中股东会与董事会的角色定位，促进股东利益、公司利益与社会利益的高度统一。扭转股东价值一元化导向，并将公益作为股东受信义务与道德要求，以“公益与私益并重”的思路修订公司章程，使践行公益成为董事会经营决策的重要考量标准，实现出版企业对公益服务的自主追求。（3）自治。即通过出版业经营法制化建设引导出版企业公益自治[4]。如修订相关法律，允许图书商业性出版企业转型为公益公司，以吸纳具有公益偏好的物质与人力资本，使其得以在较低的逐利压力下提供具有文化传承与文化创新意义的出版服务。
（二）制定公益履行问责机制，增强出版业公益目的优先性
由于缺乏必要的公益履行问责机制，致使出版机构唯“私益”，而淡漠“公益”初心。因此，我国出版业须重视公益义务权责边界之于公益性改革的重要意义，进一步明确法人治理主体公益履行问责机制，通过加大公益履行的问责力度，持续增强出版业公益目的的优先性。（1）增加出版企业公益履行可问责性条款。可借鉴美国公益公司法律制度，通过制定公益履行问责条款来促进我国出版企业实现“公益”与“私益”的平衡。如在《出版管理条例》中增加法人治理主体公益履行问责条款、在《公司章程》《董事会管理制度》等公司治理指导性条例中加入旨在增强企业公益履行可问责性条款等[5]，将履行公益义务强制作为出版企业董事决策事项，并构建切实可行的出版业公益行为规范。（2）强化出版业履行公益义务的问责力度。相关机构应严格基于问责条款，对公益履行不力、公益性事项决策失误等行为进行强有力问责，确保“公益”始终作为出版业的优先价值追求。此外，出版企业自身也应该在《公司章程》中明确未履行公益义务的追责措施。（3）创建出版业公益利益相关者权力救济机制。美国公益公司法律制度赋予了股东之外的利益相关者提起公益履行诉讼权利，在法律规章中明确了可提起公益诉讼的主体、对象，并详细列出以协商、仲裁为代表的救济方式。我国可借鉴其做法，修正《出版管理条例》《公司法》，以赋予企业债权人、企业职工、消费者、社会公众等企业公益服务利益相关主体诉讼权，通过为利益相关者提供全方位的救济途径，限制出版企业的非理性逐利行为，以保障出版业公益服务相关利益主体的权利。
（三）协调行业内外部制度，提升出版业公益服务的能力
虽然我国出版业通过转企改制与公益性改革，在政府倾向性资源供给政策支撑下，一定程度上缓解了“公益”与“私益”的冲突，但囿于法制建设不健全、公益文化建设滞后及扶持政策不系统等问题，导致出版企业履行公益义务不经常、不积极。在后改制时代，要想彻底化解出版业公益性相对弱化问题，除了修正法制、加强问责，确保公益目的优先性外，还必须进一步构建外部制度与内部机制相协调的公益规制体系。一方面，凭借外部监督手段倒逼出版企业提供兼顾公平与效率的公益服务。美国公益公司法律制度采用第三方独立鉴证（会计师事务所、审计检验机构等）评价企业公益服务公平性与效率性的做法，为我国出版业外部监督机制的构建提供了典型的参考样本。我国出版业可通过各级出版管理局、高校出版研究组织等第三方鉴定机构对企业公益服务状况进行评定：围绕出版企业公益服务的覆盖面、服务绩效进行量化评价，并将外部机构所提供的第三方证明文件作为评价其经营合规性的重要指标，以倒逼出版企业不断提升公益服务的深度与广度。另一方面，应创建将公益义务融入出版企业治理结构的内部运作机制，优化出版业公益服务能力。如在出版企业管理架构中设置直属董事会管理的公益服务部门，并赋予其公益服务建议与执行监督权力；如制定细化的公益履行信息披露机制，客观地披露企业年度公益投入产出情况、企业经营行为对社会的影响等内容，让股东能够全方位掌握企业履行公益义务的绩效信息，以便于股东对企业公益服务的针对性与时效性进行及时监管，督促董事会适时调整公益服务战略。
四、结语
在后改制时代，我国推行的出版业公益性改革措施虽然一定程度缓解了出版企业“公益”与“私益”的冲突，但尚未达到预期，其原因在于相关法制、体制、机制未能及时跟进，致使出版业公益性弱化问题仍较为突出。为有效增强我国出版业履行公益义务的能动性、针对性与科学性，科学借鉴美国公益公司社会责任制度设计，基于法制、体制、机制三重向度强化出版业公益性职能，对于深化我国出版业公益性改革具有重要的现实意义。我国出版企业若能将公益服务有机融入企业发展战略，势必将激发出版业公益性系统效能，让出版业服务公共文化的属性得以彰显。
参考文献
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[3]谭克诚,张衔.论企业社会责任的美国模式——对当前主流企业社会责任研究范式的一个述评[J].经济问题探索,2014(2):184-190.
[4]张悦.出版传媒企业社会责任分析与提升对策[J].出版发行研究,2016(6):23-26.
[5]张大伟,刘轶.试论出版公益性改革“整体性”思路[J].中国出版,2016(4):48-51.
