【作 者】王欢妮：重庆师范大学新闻与传媒学院
【摘 要】新中国成立70年来，中国出版产业在政策引导下以促进生产力发展为目标通过合理的利益分配实现了体制转变、产业转型。新中国成立初期，国家通过政策构建具有中国特色的社会主义出版格局。改革开放之后，国家从宏观层面对出版管理和经营制度进行完善，尝试对出版产业放权让利。20世纪90年代，在发展第三产业背景下，国家引导出版业市场化发展，并对出版单位和行政管理部门的经济权力进行规范。2002年以后，全球化背景下，为促进新闻出版产业市场化发展，政府对出版资源进行了合理配置。2012年以来，出版政策导向融合发展，出版产业开始探索转型升级新路径。
【关键词】利益分配；生产力促进；出版产业政策
出版业作为我国经济社会的重要组成部分，在新中国成立70周年的发展中，实现了从高度集中的计划经济出版体制向社会主义市场经济环境下的中国特色社会主义出版体制的转变。其间，出版业不断调整业务，及时实现技术应对，积极进行产业转型。
目前，在坚持社会主义市场经济发展的前提下，出版业仍然担负着继续探索符合当前中国实际的自我改革和良性发展道路的重要使命。文章试图在历史的流变中，以出版政策为核心，观察和总结依然处于演进过程中的中国出版产业，梳理和分析特定历史阶段中出版业的发展轨迹。
一、新中国成立后出版业格局的初步构建
新中国成立后，党和国家对出版工作十分重视，一方面整顿私营出版业，打造国营出版体系，另一方面构建主题出版特色鲜明的出版管理格局。
1.打造国营出版体系
新中国成立初期，国营出版业的建设处于起步阶段，力量尚且薄弱，无法满足市场需求，也未能形成较大影响；私营出版业难以适应时代的变化，日渐萧条。为充分发挥已有出版力量，党和政府对私营出版业实施整顿并大力抉植，以宽容的态度坚持公私兼营原则，促进出版业发展。1950年9月，为贯彻中央“统筹兼顾，分工合作，各得其所”的方针，出版总署召开了第一届全国出版会议。此次会议强调了出版工作的方向是“为人民服务”，时任中共中央宣传部部长的陆定一在闭幕辞中指出：“要和私人出版家讲清楚，在《共同纲领》所规定的原则之下，私营出版事业是有事可做的，他们应该努力来参加这个事业。”[1]得到支持的私营出版业获得了发展空间，在1950年至1952年间，私营出版业得到恢复与重振，在一定程度上推动了全国出版业的发展。
不久，在党的过渡时期总路线的指引下，改造私营出版业被提上议程。在推行计划经济的背景下，出版总署开始制订年度出版计划。一方面发展国营出版事业；另一方面，对私营出版企业以各种方式进行利用、限制和改造，使之能逐步纳入国家计划建设的轨道。1953年年底，“根据中央宣传部和出版总署的指示，决定将商务印书馆、中华书局改组为公私合营，即由国家加强领导和管理，加派若干必要干部，并由国家投资，以确立国家的领导权，根据国家的实际需要出版书籍”。[2]到1956年，经历一系列整顿和改造后，国家实现了对出版业的全面掌握，国营出版体系初步建立。
2.建构机制鲜明的出版管理格局
1949年2月23日，中共中央宣传部出版委员会作为新中国第一个全国性出版机构在北京成立，这是为管理出版业而建立的临时性组织，既是党领导出版业的一个管理机构，又是出版物的生产部门。
从新中国成立到出版总署成立前，出版指导管理工作由教科书编审委员会、中共中央领导下的出版委员会和新华书店编辑部共同分担。1949年11月1日，中央人民政府出版总署正式成立，直属政务院领导，是新中国第一个主管全国出版发行事业的独立工作部门。
1954年9月，国务院成立。按照国务院组织法的规定，对原政务院的组织机构进行调整，撤销出版总署。同年12月，文化部内设出版事业管理局接管原出版总署工作，负责全国出版、印刷、发行的日常管理工作。1973年9月，文化部出版事业管理局独立并改称国家出版事业管理局，直属国务院。随后，各省、自治区、直辖市也相继成立了出版局。
计划经济时期，我国出版行政管理机构的设置几经调整，但管理的对象、内容和形式没有变动，从出版计划、印制计划，到纸张使用、印刷装订，直至发行流通，均由国家统筹安排。
3.确定出版社的企业属性
管理体制的特殊性对出版社的属性确定产生了重要影响。20世纪50年代，出版社、印刷厂和新华书店的单位属性定性为企业，①出版社在1960年后改为事业单位。②此后，人民文学出版社和上海文艺出版社合并，出版社成为一个独立核算的企业单位。[3]可以说，我国出版单位的企业管理始于新中国成立初期。虽然当时的出版单位实行企业管理，独立核算，但这些单位承担着重要的国家使命。1950年，时任出版总署署长的胡愈之在新华书店总管理处成立大会上指出：“新华书店是国营企业，和一般私营书店不同，不是为了做生意赚钱，是替人民和国家做事。”[4]
虽然当时的出版单位属于企业，但其生产和经营依旧被纳入计划体制的轨道。胡乔木在1951年8月28日的报告《改进出版工作的几个问题》中提出，“各地的出版社，不论是中南、华东或东北，出版物应不应该出？质量好不好？出版计划适当不适当？最后的结论要找到各地党的中央局宣传部。这方面发生了任何问题，各地党的中央局宣传部不能不负责。”[5]1952年，出版总署发布的《关于国营出版社编辑机构及工作制度的规定》中，要求国营出版社“做出全年的选题、编辑、发稿、出书计划，并拟定每季每月的计划”。[6]1956年文化部与财政部联合制订的《出版物成本核算暂行办法》中，要求出版社按照财政部的国营工业企业成本计算规程进行成本核算。对一般的国营企业，财政部要求其实现利润增长，对出版社的要求也是如此。为解除利润增长的压力，文化部和财政部共同商议出版社管理属性转变的问题。出于保障出版社职工已享受福利待遇的考虑，虽然财政部同意转变出版社的管理属性，但最终没有做实质性的转变。出版社仍被认定为企业，实行企业化经营管理。
客观来说，在计划经济体制内，有限的出版资源统一分配，出版社缺少竞争意识，弱化了经济功能，使具有企业属性的出版社虽具有企业之名义，但不具有企业之实质。
二、1978—1991年：对出版业放权让利的尝试
新中国成立后，党和国家对出版工作十分重视，首先强调其社会价值，出版单位并不是一般意义上的经济组织而是社会的组成部分。在这种情况下，出版的社会价值被不断强调。改革开放之后，国家从宏观层面对出版管理和经营制度进行完善，对国有出版单位的生产要素配置、生产决策和产品流通进行了调整，同时对非国有出版单位参与出版业运作的行为也给予一定支持，对出版业的发展产生了促进作用。
1.明确出版社“事业单位，企业化管理”的发展目标
20世纪70年代末开始，出版工作围绕着“事业单位，企业化管理”这一时代命题展开。1983年，中共中央、国务院《关于加强出版工作的决定》，对出版工作的性质和指导方针做出明确规定：我国的出版事业是党领导的社会主义事业的一个组成部分，必须坚持为人民服务、为社会主义服务的根本方针。这一规定强调为人民服务的方针，同时进一步突出了中国特色社会主义建设的要求。
经过一段时期的出版实践，业内对出版改革目标的认识逐渐清晰。出版改革从局部开始，包括发行改革、出版社改革等。发行体制改革的基本目标，即要建立和发展充满活力的社会主义发行体制。[7]出版社的改革，要求国家调整对出版社的管理，扩大出版社的自主权；运用经济手段促进精神产品的生产，提高图书质量，多出好书，快出好书，保证出版方针的贯彻实施。[8]局部的改革实践为整体改革目标的设定提供了思路。从全局角度看，出版改革归根结底是要进一步解放和发展出版生产力，为此必须改革原有的出版体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的新的出版体制。[9]
通过对计划经济体制下存在问题的反思以及自我矫正，出版社在党和政府的领导下确立了实行“事业单位，企业化管理”的改革目标。1979年11月，中央发出通知：“所有出版社、杂志社都要提高书刊质量，加强经营管理，除个别情况外，都要实行经济核算，切实做到自负盈亏，不得由国家补贴。如果长期亏损，办不下去，就应该停办。”[10]这是国家对出版业经济属性的重新认识，对中国出版业迈出商品化的步伐起了重要推动作用。1983年，文化部出版局经批准正式将出版社定性为“事业单位，企业化管理”。[11]1984年6月，宋木文在哈尔滨召开的地方出版工作会议中，将出版社的双重管理属性解释为：“出版社大都是事业单位，实行企业管理，奖金、福利按事业对待，而且规定奖金、福利与利润脱钩。要进行出版社的改革，就是要实行名副其实的企业管理，使奖金、福利与利润挂钩。”[12]1988年5月6曰，中宣部和新闻出版署联合发出《关于当前出版社改革的若干意见》，作为新时期关于出版社改革的第一个文件，其正式提出：“在发展社会主义有计划的商品经济的条件下，出版社必须由生产型向生产经营型转变，使出版社既是图书的出版者，又是图书的经营者。为适应这种转变，就需要积极而又稳妥地对出版社原来的体制，包括领导体制、经营体制、管理体制、人事体制、分配体制等进行改革，以提高出版社的应变能力、竞争能力和自我发展能力。”[13]（408）
至此，出版社在行政领导下可以拥有一定的生产经营自主权，中国出版业由此开始了双重身份运作的探索，为出版单位的企业化经营开拓了自主空间。1984年，在哈尔滨召开的地方出版工作会议指出，出版社编辑部应当建立奖惩的考核制度。随后，出版社和发行单位分别实行了承包责任制。截至1988年年底，近17个省市先后实行了出版局向省财政、出版社向出版局、编辑室向出版社，自上而下的层层承包。[14]
2.探索开放式的图书发行体制
改革开放后，在可控范围内，出版行政管理部门对出版各环节进行了放权让利式的改革探索。图书发行环节的改革最先启动。1982年3月28日，国家出版局党组向中宣部报送了《关于图书发行体制改革问题的报告》，对图书发行体制改革问题做出探索研究，提出“图书发行体制根本改革的目标是：在全国组成一个以国营新华书店为主体的，多种经济成分、多条流通渠道、多种购销形式、少流转环节的图书发行网”。[13]（361）即指导图书发行体制改革的“一主三多一少”改革方案。有关图书发行体制改革的设想，在1983年国家发布的《关于加强出版工作的决定》中得到了肯定回应。之后，管理部门仍不断探索出版发行改革。1988年4月，中共中央宣传部、新闻出版署在《关于当前图书出版发行体制改革的若干意见》中，对图书发行体制改革的指导思想和基本目标做出明确规定：当前，要继续完善和发展“一主三多一少”的新格局。推进“三放一联”，即放权承包，搞活国营书店；放开批发渠道，搞活图书市场；放开购销形式和发行折扣，搞活购销机制；推行横向经济联合，发展各种出版发行企业群体和企业集团。[13]（416）
“一主三多一少”和“三放一联”是图书出版发行体制改革的主要政策，是主要针对发行单位提出的改革措施，在一定程度上解决了改革以前发行环节存在的流通渠道太少、购销形式和所有制形式单一等问题。
三、1992—2001年：对出版业经济权利规范的探索
20世纪90年代，出版体制改革在国家推动第三产业发展的环境下，以发展出版产业为主题对整个出版业进行调整。出版业产业化发展作为国家发展第三产业规划的一个部分被提出，现实困境是中国出版业作为国民经济的一个产业部门，生存发展的外部环境尚未形成，且作为一个独立的产业部门，其内部经营机制也不完善，难以实现独立发展的目标。这要求出版业产业化发展一方面要进一步明确出版单位的企业性质，加强市场主体的培育；另一方面要促进出版市场体系的建设，方便出版企业参与市场竞争。于是这一时期国家提供了相应的发展政策，在引导出版业市场化发展的同时对出版单位和行政管理部门的经济权力进行规范。
1.市场化和产业化出版政策与实践回应
出版业作为国民经济中独立产业的地位早在1985年国家统计局对三类产业划分时便已确立。20世纪90年代，社会主义市场经济发展的一个重要信号就是加快产业化发展。和出版业有关的是国家对第三产业发展的关注和推动，1992年6月16日，中共中央、国务院发布了《关于加快发展第三产业的决定》，将文化娱乐、广播影视、图书出版、体育健康等文化行业都列入第三产业范围，对第三产业发展的目标和重点、主要政策和措施进行了详细说明，进一步明确了第三产业单位向经营性企业转变，并积极推进集团化经营，打破部门、地区、行业和所有制界限，向组建全国性和区域性第三产业企业、集团的方向发展。
不管是政策指导还是实践探索，出版业对中央发布的决定均做出及时而积极的响应。1992年12月23日至26曰，全国新闻出版局长会议指出：“出版部门作为上层建筑的一个领域和一项文化产业，需要进行相应的体制改革。出版物是精神产品，同时又是商品，出版部门是思想文化部门，但同时又是整个社会主义市场的一个组成部分，因此，把逐步建立适应社会主义市场经济体制的出版体制，作为出版建设和改革的目标，势在必行。”1992年，新闻出版署提出加强出版业联合，进行出版、印刷、发行企业集团试点。1994年，新闻出版署发布《关于出版企业转换经营机制加强经营管理的意见》，强调出版企业以提高社会效益和经济效益为目标，探索建立现代出版企业制度。1996年，全国新闻出版局长会议讨论了组建报业集团和出版集团试点问题。1997年，图书发行体制改革研讨会上讨论了跨地区、跨行业兼并和联合问题以及省新华书店进行公司制、股份制改造的形式与途径。1999年，中宣部和新闻出版署开始批准成立试点集团。1999年2月，上海世纪出版集团作为全国第一家试点出版集团宣告成立。2001年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于转发中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署〈关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的通知》，规定出版集团为事业性质。
2.培育国有出版单位的市场主体身份
出版业改革启动之初，政府提供的政策为出版单位实现企业化经营提供了方向。20世纪90年代，政策供给依然朝着推动出版单位企业化发展的方向前进。特别是十五大以后，明确把建设现代企业制度作为国企改革的目标导向。这个阶段，建立现代企业制度的基本思路是把出版业建成自主经营、自负盈亏、自我发展的法人实体，目的是使出版业能够成为市场主体并自主走向市场。
1994年，新闻出版署发布《关于出版企业转换经营机制加强经营管理的意见》，指出出版企业要以出版工作繁荣和发展的需求为导向，探索建立现代出版企业制度。出版单位的事业法人性质决定了出版单位不能成为独立的市场主体，在市场资源配置上难以真正发挥作用。现代出版企业制度的建立有利于促使出版单位从原有事业法人转变为企业法人，通过进一步划清国有资产和企业财产，使企业享有法人财产权，也就是对企业财产享有占有权、使用权和依法处分权，为实现自主经营、自负盈亏提供保障。
对出版单位而言，现代出版企业制度的探索使其获得了更多生产自主权，包括选题决定权、定价权、工资和奖金分配权、人事权、资金使用权等。生产自主权的扩大激发了出版单位的改革需求，这一阶段出版单位在人事制度、分配制度和劳动保障制度的改革方面表现得相对主动。当时，出版单位在建立出版企业制度上探索启动迅速，经济效益收效甚佳。1999年，作家出版社从人事制度、分配制度到内部经营机制进行改革，五年内实现发行码洋由1200万飙升到1.3亿；利润额从1996年开始以300%的速度增长，1996年后达1300万元，1997年和1998年均突破2000万元；出版社职工收入也不断增加，并且实行利润提成，1996年人均年收入达4万元。
四、2002—2011年：对出版业资源的整合分配
加入WTO，被视为中国进一步融入全球市场经济的重要举措，也表明中国新闻出版产业的市场化成为重要议题，而政府指导的市场经济仍是出版业发展的基本轨迹。2002年，十六大提出文化体制改革的目标任务和方针原则，以政策为引导进一步深化出版改革，以适应全球化背景下的新闻出版产业市场化发展。
1.推进出版业的转企改制
2002年，十六大提出积极发展文化事业和文化产业，推进文化体制改革，通过分类管理，推进出版业的企业化转制。在文化体制改革的带动下，出版业体制改革确定了具体目标，转企改制成为出版业发展的关键词。这一轮改革，涉及出版单位体制改革和行政管理体制改革等方面，不仅在政策方面实现了供给充分，更在具体工作方面给予了实践指导。
2001年8月，中共中央发布《关于新闻出版广播影视业改革的通知》，这份文件是针对广义的新闻出版业改革发出的通知，对新闻出版和广播影视的改革问题进行了分类布置。2002年7月，中央“两办”发布16号文件，从集团化建设、政府职能转变、市场流通体制改革和文化机构内部改革四方面提出了改革任务。2003年12月，国务院颁发了《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定（试行）》和《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定（试行）》，分别针对文化体制改革中的相关政策做了全面规定。据统计，2004年至2007年，全国共有238家转制试点单位被核准享受上述文件规定的财税政策，所获得的减免税额总计68.34亿元。[15]
文化体制改革的设计对出版业改革的意义非同一般，因为新闻出版领域改革任务占了文化体制改革任务的重头，而其中出版业的改革又排在首位。为配合全局性的文化体制改革，新闻出版总署专门成立改革试点工作领导小组及办公室，就文化体制改革试点工作出台《新闻出版体制改革试点工作实施方案》，安排新闻出版系统改革试点工作。此外，在鼓励出版单位实行转企改制的政策配套方面，新闻出版总署出台政策，对转企改制到位的出版社实行“两个放开”一一放开书号数量限制、放开出书范围限制。[16]2009年1月1日，涉及国有文化资产管理、资产和土地处置、人员分流安置、财政税收等多方面文化体制改革配套政策的国办发〔2008〕114号文件实行。在文件规定的一系列优惠政策到期之后，2014年上半年，国务院办公厅发布了《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》，根据税收政策制订了可操作的、延续的税收优惠政策措施。
在新一轮改革中，出版行政管理体制的改革也密切跟进，其中行政审批制度的改革成为重要内容。2004年7月《中华人民共和国行政许可法》实施，对政府行政审批项目提出了严格的要求。其实从2001年开始，新闻出版总署多次对新闻出版行政审批项目进行清理，取消不再适合实际需要的行政审批项目。从2001年到2004年，每年都有项目被取消，四年间累计清理行政审批254项，其中2003年清理的项目数量最多，约125项。2004年6月18日，新闻出版总署发布了三道令（23号、24号、25号），以推进新闻出版行政审批制度的改革。2004年7月15曰，新闻出版总署发布1号公告，公布36项行政许可事项，精简了行政审批项目。其中包括设立或变更图书、音像、电子出版物等出版单位的审批，创办、变更报纸和期刊单位的审批等。行政审批制度的改革实现了政府职能的转变，成为政企分开、政事分开、政府和市场分开的重要政策支持。
2.出版资源的优化重组
2003年，国家层面启动了文化产业体制改革。出版业作为文化体制改革的重点对象承担了艰巨的任务。为此，新闻出版总署下发《新闻出版体制改革试点工作实施方案》。作为对政策的回应，21家新闻出版单位成为改革试点单位，包括出版、发行、报刊等单位。出版领域首轮参加试点的有七家出版集团和六家发行集团。2005年，中共中央、国务院颁布《关于深化文化体制改革的若干意见》，提出一般出版单位应逐步转制为企业。新闻出版总署公布的信息显示，截至2010年年底，除国家政策拟保留的少数公益性出版单位和军队系统出版单位管理属性不变外，中央和地方的各类出版单位基本完成转企工作。
在分类指导方针下，出版单位的转企改制实现了出版资源的重新整合，既体现在政策层面对完成转企单位的利益放大，如放开书号数量限制、放开出书范围限制；也体现在通过区分公益性事业和经营性产业，重点推进经营性资源的区域整合和跨地区经营的设计。具体来说，一方面是整合经营内容，出版企业在立足本行业发展的基础上，朝多领域方向发展。出版企业以图书出版为主业，向饮食业、旅游业、服务业、房地产业、证券业等领域发展。另一方面是整合经营区域范围。出版单位转企之后，其作为市场竞争主体只有不断发展壮大才能承受市场的风险。在推进出版单位转企的同时，国家出台了鼓励出版企业跨部门、跨地区、跨行业联合的政策。在个别企业、小区域和范围内出版企业进行了联合、重组的尝试，并第一次以资本为纽带进行资源整合。
3.尝试对接资本市场
1999年，中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，明确了国有资本、社会资本、资本运营的范畴。国家层面承认资本的存在，说明在社会主义市场经济条件下资本的现实意义得到认识。
在出版领域，对资本的理解相对迟缓，也显得片面。整体来说，出版业实施的是均衡发展的模式，从中央到地方，都均衡配套建设各类出版社和发行网点，这种均衡造成出版区域分割，影响了出版业规模经营。据统计，20世纪90年代初，全国出版社资产总额在5000万以上的不足70家，到2002年已超过200家。销售收入1亿元——5亿元的有50家；5000万元——1亿元的有60家；1000万元——5000万元的有90家。[17]出版社不断发展壮大，但相较其他行业来说，仍属中小企业，规模小、资产总量小、集约化程度不高。为解决出版单位分散经营难成规模的问题，出版业以组建出版集团的方式扩大规模，再挂牌上市进行资本运作。
出版业资源整合重组为资本化发展打开了大门。将出版单位明确划分为公益性和经营性的主要目的就是彻底实现出版单位的转企改制，而经营性产业的进一步发展将面临从商品经营转变为资本运营的问题。其中涉及两个难点，一是国有资产的管理难点，一是非公有资本进入可能引发的情况。2005年，《国务院关于非公有资本以多种形式进入文化产业的若干决定》发布，非公有出版获得发展空间，逐渐成为出版业的新兴生产力。国有出版单位实施转企改制后，2007年《关于在文化体制改革中加强国有文化资产管理的通知》明确了国有文化资产由财政部监管，文化行政主管部门在党委宣传部门的指导下，对所属企事业单位的国有文化资产实施具体管理。然而，非公有资本能否真正进入，国有资本运营的有效路径选择，以及国有资本和非公有资本的合作，都与出版业资本化运作能否真正实现相关联。
五、2012年至今：对出版业转型升级的引导
转企改制后，出版业实现了量的发展，出版总量稳步上升，但质的突破还未发生。究其原因，有研究者认为出版技术的落后严重影响了文化和信息的传播，制约了经济与社会的发展。[18]原国家新闻出版总署署长柳斌杰也意识到新闻出版业已进入印刷、电子、数字、互联网、大数据五种业态交叉竞争、立体发展的时代，原有的传统格局和管理模式已难以适应这种革命性的变化。因此，必须进行以供给侧革命为重点的转型升级。[19]
面对数字化浪潮席卷全球这一发展趋势，出版业身处其中不可避免地遭遇挑战也积极寻求生机，政府的政策支持、资源配置，出版企业投入大量人力物力，行业外的技术合作与资本涌入等促使传统出版业转型升级、与新兴业态融合发展。特别是十八大以后，中央专门下发文件，要求加快推进媒体融合发厗，为出版业发展创造有利的政策环境。十九大后，整个中国经济由高速度增长转向高质量发展，出版产业开始了对高质量发展内涵和路径的探索。
1.融合发展引导出版产业转型升级
2005年发布的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，鼓励教育、文化、出版、广播、影视等领域的数字内容产业发展。此后，国家每年都有相关文件对出版业的内容、技术及行政管理职能做出指导，促使传统出版业向数字新业态转变。2012年发布的《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》针对出版等文化产业发展情况提出调整产业结构的意见，在壮大传统文化产业的同时，加快发展新兴文化产业。2013年《新闻出版改革发展工作要点》提出了出版和科技的深度融合推动新闻出版产业转型升级的新命题。十八大以来，改革举措密集出台，融合发展成为引导出版业开拓转型、升级路径的创新性思路。
2.传统出版的融合路径规划
面对新的媒体格局和传媒发展趋势，出版融合发展理念成为业界共识，但究竟融什么、如何融，是出版业亟待解决的重大课题。在政策供给方面，顶层设计对出版融合发展给予了大力支持并提出明确指向。
2014年2月，中共中央《深化文化体制改革实施方案》从宏观角度做出顶层设计，要求打破体制机制壁垒，加快文化产业发展。同年，《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》，鼓励包括新闻出版业在内的文化产业融合发展，《关于推动新闻出版业数字化转型升级的指导意见》，提出推动新闻出版企业加快完成数字化转型升级。
2015年4月，《关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见》发布，2016年，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出推进文化业态创新，大力发展创意文化产业，促进文化与科技、信息、旅游、体育、金融等产业融合发展。《新闻出版业数字出版“十三五”时期发展规划》计划初步实现传统媒体与新兴媒体融合发展，大力发展新应用新业态，《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》，鼓励多业态联动的创意开发模式。
2017年，《关于深化新闻出版业数字化转型升级工作的通知》《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》《关于进一步扩大和升级信息消费持续释放内需潜力的指导意见》《新闻出版广播影视“十三五”发展规划》一系列政策发布，推动新闻出版业加快完成数字转型，媒体融合取得新突破。
结论：中国特色出版产业高质量发展指向
回顾历史，新中国成立以后出版产业政策调整已然形成惯性，涵盖了实施机构改革、调整行政管理部门职能、分配经济利益、规范出版单位权力等方面，即针对不合理的出版生产、分配、交换和消费等各方面问题进行调整。虽然各阶段调整内容各有侧重，但整体目标清晰明确。“根据出版生产力发展的要求，对出版生产关系做出相应调整，或者说调整现有的出版生产关系，以适应出版生产力发展的要求”，[20]政策调整的目标即发展出版生产力。毛泽东《论联合政府》一文提出了一个重要的论点：“中国一切政党的政策及其实践在中国人民中所表现的作用的好坏、大小，归根结底，看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮助及其帮助之大小，看它是束缚生产力的，还是解放生产力的。”[21]
新中国成立70年来，得益于政策供给和实施，我国出版产业实现了出版物数量增长、销售额激增、出版机构规模扩大的跨越式发展，然而量发展到了一定阶段必须实现质的突破。党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。”[22]结合时代要求，高质量发展必然成为中国出版产业发展生产力的具体方向。新时期，出版产业的高质量发展必然成为时代命题，同时也将是出版产业政策制定的重要内容。实践中全方位地促进出版产业的高质量发展，仍然需要完善的政策供给予以指导。
注释：
①1950年10月28曰，出版总署发布的《关于国营书刊出版印刷发行企业分工专业化与调整公私关系的决定》规定：“进一步发展国营出版事业……全国各级新华书店兼营出版印刷业务者，从目前起应即着手划分为三个独立的企业单位……人民出版社为直属出版总署的国营出版企业……新华印刷厂总管理处及其所属京津两地厂行为直属出版总署的国营书刊印刷企业……新华书店为直属出版总署的国营书刊发行企业。”
②中央一级出版社整顿小组1960年1月16日审查批准的文化部党组《关于人民出版社等七个出版社整顿工作的报告》提出了六条改进措施，其中第5条是：“为从组织上保证克服盲目追求出版数字，追求利润而忽视提高出书质量的倾向，出版社应由企业单位改为事业单位。改制之后，出版社的经济核算制仍应坚持，必须贯彻勤俭办事业的精神。”
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