【作 者】周蔚华：中国人民大学新闻学院
【摘 要】出版公共服务是随着20世纪末新公共服务运动而兴起的，是为弥补市场不足而不断演变和发展的公益性出版产品或服务。新中国成立以来，我国出版公共服务经历了一系列探索：改革开放前，在高度集中的计划经济条件下，虽然没有公共服务的理念，但由于当时出版性质的单一性，没有注意发挥市场在资源配置中的作用，多数出版活动受宣传工作的指引，因此，所有出版活动都具有公共服务的性质;改革开放后，我国的出版公共服务经历了从自在、自为到自觉三个发展阶段，党和政府以及出版业界对出版公共服务的认识也在不断深化，目前已经初步建立起较为完善的现代出版公共服务体系。出版公共服务体系的建立和完善在弘扬社会主义核心价值观、保障公民的文化权益、保护文化多样性、继承和弘扬中华优秀传统文化、弥补市场失灵和维护市场秩序等方面起到了重要作用，是建设社会主义文化强国不可或缺的重要组成部分。
【关键词】公共服务；出版公共服务体系；发展历程；作用
党的十九大提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这种不平衡不充分既有物质领域发展的不平衡不充分，更有精神或文化领域的不平衡不充分。精神或文化领域发展的不平衡不充分在出版领域的表现就是，相对于出版市场这只看不见的手，我国出版的公共服务略显滞后，难以满足人民对美好生活的需要，需要加大力度补课，弥补公共服务的发展短板。
我国出版公共服务起步较晚，但就其功能而言，新中国成立后到改革开放前，出版被视为单纯的公共服务（虽然那时还没有公共服务的理念及认识），改革开放后随着社会主义市场经济的逐步确立，出版公共服务经历了一个从自在、自为到自觉的发展过程，经过几十年的艰辛探索，摸索出一些经验，取得了较大成绩，也有很多亟待加强的薄弱环节。因此，对我国出版领域的公共服务加以系统回顾和分析，对于推动我国的社会主义出版强国建设具有特殊重要的意义。
一、出版公共服务的兴起、内涵和外延
公共服务是为弥补市场不足而由以政府等公共部门为主提供的满足社会公共需求、供全体公民共同消费与平等享用的公共产品和服务。出版公共服务在出版领域是为弥补出版市场的不足而由以出版管理部门为主提供的满足社会公众需求、供全体公民共同消费和平等使用的出版公共产品及服务。出版公共服务不是孤立进行和突然兴起的，而是在我国改革开放的大背景下，结合我国行政体制改革和政府职能转换、借鉴国际上行政管理体制相关理论和经验而逐步兴起、发展和完善的。
1.公共服务的兴起
公共服务理论是在世纪之交兴起的，在扬弃新公共管理理论基础上产生和发展起来的，是关于政府功能和职能定位的理论。20世纪80年代兴起的新公共管理理论认为，社会进步的主要途径在于生产力的持续增长，为了维持这种生产力的增长，就需要对各个生产力要素进行有效组织，提高政府效率。政府应该把主要精力放在“掌舵”而不是“划桨”上，政府管理者应充分授权，让管理者自己管理，使比如预算、人事、采购等管理过程合理化。政府在管理中应引进市场机制，以市场为依托，组织市场，规范市场，并通过市场的力量推进变革。要改变政府行为方式，推动政府自上而下的官僚体制向自下而上、简政放权式的企业家政府模式转变。可以看出，我国20世纪80年代的行政体制改革主要采取放权让利的市场化导向改革，足见新公共管理思潮对我国行政管理体制改革的影响。
新公共管理理论流行了一段时间，但也受到很多质疑：一方面，政府提供的毕竟是公共物品，经济学家已经证明，在公共物品领域，市场这只看不见的手出现了失灵现象；另一方面，以效率为导向的管理模式，忽视了不同群体的不同资源禀赋，会导致严重的社会不公，并违背公平正义这一基本价值理念，有可能影响社会稳定。于是，在世纪之交，以美国著名公共行政学家罗伯特•B•登哈特为代表的一批公共管理学者在对新公共管理理论进行反思的基础上提出了新公共服务理论。新公共服务理论认为，政府的主要职责是服务于公民而不是把服务对象当顾客；政府应该追求公共利益，承担共同责任；政府要比具有企业家精神的管理者更关注公民权利，促进公共利益；他们不仅要关注市场，更要关注宪法、法令、政治规范、价值观、企业标准等；政府的思考要具有战略性，行动要具有民主性；政府要以人为本，重视人，而不是仅仅重视生产率；政府的职责是服务而不是“掌舵”。[1]这些理论一经提出便风靡欧美，不仅主导了全球范围内的公共行政改革潮流和趋势，而且由于它强调政府的作用，提倡以人为本，关注公共利益等，这些理念与我们党和政府所倡导的为人民服务的理念有一定的契合之处，因此，很快就对我国的行政管理改革及政府职能转换产生了重大影响，为我国行政体制改革提供了直接的理论借鉴。
2.出版公共服务的内涵
在很长一段时间内，我国主要把出版业作为意识形态属性的组成部分，承担宣传等公共职能，否认其作为商品的属性。20世纪80年代出版理论和实践上的一个重大突破就是承认出版物是商品，要服从价值规律和市场运行规律，它的价值和使用价值要通过市场交换来实现。在此理论指导下，我国出版领域开始了一系列以市场为导向的体制改革，在资源配置方面更加充分地发挥市场的作用，出版物的生产、流通、消费和分配过程逐步通过市场来实现，承认出版单位在市场中的主体地位等。但由此也导致了另外一个结果，就是忽视了出版物的公共物品属性，忽视了政府这只看得见的手的作用。一个重要表现就是政府在提供公共服务方面的主导地位缺失，行政体制改革和政府职能转换中，对政府应该提供的公共服务没有清晰的认识，把有些本来应该由政府承担的责任推向了市场或企业，造成了出版公共服务的短缺。
公共服务的理论基础是公共物品理论以及产品的外部性理论。公共物品是可以供社会成员共同享用的物品，严格意义上的公共物品具有非竞争性和非排他性。由于公共物品由社会成员共同享用，私人部门（比如企业）的投入和产出或者成本与收益之间不相匹配，存在搭便车行为，比如公共图书馆建设，再比如制订行业规则等，这类产品私人部门供给不足或者不能由私人部门来供给，需要由政府提供和政府干预。产品的外部性是指当个人或企业采取的行动直接影响到他人，却没有为其有害后果付费，或因其有益后果获得补偿时，就出现了外部性，前一方面可称之为负的外部性，后一方面可称之为正的外部性。比如，一个书商或出版社出版了一本有很高学术价值的图书，社会从中获得了较大收益，但书商或出版社却为此而赔钱，这是正的外部性；当一个书商或出版社出版了一本内容低俗的图书，书商或出版社可能从中获得巨大收益，但却对社会造成了严重危害，这种危害成本却由社会承担，这就是负的外部性。还有一种情况，就是当市场竞争不充分以致形成垄断时也有可能危害公众利益，这时也需要政府干预。公共经济学认为，在私人成本与社会成本之间存在不对应关系时，就是市场失灵，这时需要政府这只看得见的手通过提供公共物品对市场失灵或外部性进行矫正，以弥补市场的缺陷，改变市场结果，追求公平和平等的社会价值，抑制负的外部性。政府提供公共物品的这种行为可以称之为公共服务。
从上述分析可以看出，公共服务所提供的产品或服务具有非排他性和非竞争性；具有公益性，不以营利为目的；提供服务的主体主要是政府，虽然社会组织和企业也可以参与，但政府在其中起到主导作用。因此，可把出版公共服务定义为：与出版产业相对应、以政府为主导、政府和其他社会主体共同参与、以社会效益为首要目标、具有公益性质（非排他性和非竞争性）的出版产品和服务。
3.出版公共服务的外延
出版公共服务主要包括以下几个方面：（1）制订出版相关法律法规及行业规范、行业标准，使行业有章可循，减少交易成本。（2）提供公共设施建设，培育出版消费市场，比如政府投资进行公共信息服务网络建设、图书馆建设，支持实体书店建设，倡导全民阅读活动等。（3）公共财政对具有公益性的出版物及出版行为进行直接或间接的资金支持，比如对少数民族出版物、学术著作、古籍整理等公益性出版行为通过财政朴贴等形式进行支持，对农村图书发行网店在税收等方面进行支持等。（4）对垄断、低价倾销、高定价低折扣等市场不规范行为进行限制和打击等，规范市场行为，维护市场秩序，促进公平竞争等。
二、改革开放前具有出版公共服务性质的探索
从新中国成立到改革开放之前，我国实行的是高度集中的计划经济体制。在这种体制下，资源配置通过国家计划实施，虽然在具体工作中强调要考虑出版物的效益和效率，提倡提高效率、杜绝浪费等，但总体上对出版范围、原材料、价格等都采取高度集中的计划管理体制。由于在计划经济条件下所有资源配置都是按照国家计划实施，纸张等出版材料由财政部、轻工业部等八部门统一管理，出版物发行渠道逐步由新华书店统一经营，价格标准由国家统一制定，出版物的经营和管理不是按照市场规律运行，因此，所谓公共服务是为了弥补市场不足的这种前提基本不存在，这时所进行的出版服务既可以说是完全的出版公共服务，也可以说不存在现代意义上的出版公共服务。但与此同时，国家在出版领域的很多行为确实具有公共服务的性质，因此可以说，这一阶段的一些出版活动具有公共服务的性质，出版界在这方面进行了很多探索。
1.确立党的出版方针
在新中国成立之初，时任中共中央宣传部部长的陆定一在全国新华书店出版工作会议闭幕词中说：“我们的出版事业与旧的出版事业不同之点，就是无条件地为人民服务。”这里作为中央宣传领域的领导人，第一次把“为人民服务”作为中华人民共和国的出版方针提了出来。1950年召开的第一次全国出版会议，将出版物作为“精神食粮”，提出出版物要对人民负责、对读者负责，这次会议通过的《关于发展人民出版事业的基本方针的决议》等文件明确提出：“为人民大众的利益服务是人民出版事业的基本方针。”[2]（148）会后政务院发布的《关于改进和发展全国出版事业的指示》指出，“书籍杂志的出版、发行、印刷是与国家建设事业、人民文化生活极关重要的政治工作”，为了出版事业能够扩大发展，应允许出版社取得合法的利润，但绝不能单纯以营利为目的。[3]因此，将出版作为一项重要的政治工作，坚持为人民服务的出版方针，出版不以营利为目的就成了出版业长期坚持和必须遵守的出版方针和基本原则。之后，管理机构进一步强调出版的事业性质，1954年，时任出版总署副署长的陈克寒提出：“出版社的基本任务，是积极地团结和组织作家，出版人民所需要的各种书籍，发展祖国的科学和文化，为国家当前的和今后的革命事业和建设工作服务……出版社是个文化机关，它在社会上的作用，是要通过书籍的出版，团结和培养作家，推动国家学术和文化的发展。”[4]文化机关的定性强调了出版的事业属性和政治性，不再仅仅从经济角度思考出版属性。当然，当时的出版管理者也提出出版的企业化经营问题，但同时也强调：“走向企业化经营的目的，就是使这项工作不要变成国家的负担，不要依靠国家支持，这就要实行经济核算制，加强科学化管理，降低成本，减轻读者负担。”[2]（70）因此，这里的企业化管理仅仅是从经济核算、减少浪费、降低成本角度进行考虑的，并没有从遵从市场规律的角度考虑。
2.确立出版领导体制和出版分工体制
在领导体制方面，从新中国成立不久，中央就提出要加强党对出版工作的领导，1951年8月，时任中央宣传部副部长的胡乔木在第一届全国出版行政会上指出：“出版工作是中央人民政府的重要工作，也是党的重要工作，党的各级组织，都必须把这一工作当作最重要的事情去做。”[5]在中央宣传部专门设立出版处（实际上是出版局），代表党中央分管出版方面的重大方针政策和宏观管理。中央人民政府设立专门的出版行政管理机构（出版总署、文化部出版事业管理局、国家出版事业管理局等），各大区（后来是各省）设立新闻出版行政管理机构，先是由总署直接领导同时接受各大区文化委员会的指导和监督，后又改为由各大区行政委员会领导。之后在很长一段时间内形成了中宣部负责宏观管理，政府新闻出版管理机构负责行政管理，行政上以地方管理为主的出版领导体制。
从新中国成立之初，党和政府就对出版分工给予了高度重视。除了对出版环节中出版社、新华书店、印刷厂进行严格分工，使其分别专门从事出版、发行和印刷工作外，在出版社内部也进行了严格的出版专业分工，对各个出版社的出版范围进行了详细的规定。时任出版总署署长的胡愈之指出：“书籍的生产是一种专门性的工作，分工一定要细，如果单单建立一个大的出版机构，上至天文下至地理的一切书籍都集中在这一家出版，工作就做不好，也不可能做好……最好的办法就是出版专业化，比如出版教科书的专门出版教科书，出版文艺书的专门出版文艺书，出版自然科学书的专门出版自然科学书。”除了可以按照性质进行专业分工外，还可以按照读者对象进行分工，工人出版社专门出版工人读物，青年出版社专门出版青年读物，这样按照性质和不同的读者对象分工，出版工作就可以快速发展，出版质量也可以提高。[2]（69）
3.加强公共服务性质的出版物的出版工作
出版公共服务的最重要内容是公共服务类（公益性）出版物的出版。新中国成立后，出版部门就在这方面做了大量工作。
（1）加强对马克思主义经典著作和毛泽东著作的出版工作。1953年，中共中央成立了中央编译局，先后开展了《马克思恩格斯全集》《列宁全集》《斯大林全集》的翻译出版工作，同时出版了一大批单行本、专题汇编等，为马克思主义的普及、宣传和传播做出了巨大贡献。新中国成立后，毛泽东著作的出版是出版工作的重中之重，先后出版了《毛泽东选集》一至四卷、《毛泽东著作选读》《毛主席语录》以及毛泽东著作的各种专集、汇编本、单篇本等，总印数达数十亿册。
（2）各种通俗读物的出版。新中国成立后，为普及科学文化知识，中央多次部署加强通俗读物的出版工作，除前期在人民出版社专门成立通俗读物编辑室，后又专门成立通俗读物出版社、农村读物出版社等专门出版机构。1952年，胡愈之在向周恩来总理报送关于第二次全国出版行政会议时指出，地方出版社的任务是出版当地需要的、解决群众思想问题的、传播先进经验的、介绍先进人物的、指导工农群众生产学习的通俗读物。同时，中央特别强调要加强农民读物的出版和农村发行工作，加强扫盲读物、儿童读物和青年读物的出版工作。
（3）古籍整理工作。新中国成立之初，古籍整理出版和重印的书籍较少。在毛泽东的亲自关注下，史学界和出版界加快了古籍整理工作和古籍出版工作。继1951年人民文学出版社整理出版《水浒传》之后，1956年、1957年古籍出版社先后出版《资治通鉴》《续资治通鉴》，随后又启动了“二十四史”的点校和出版工作。1958年，国务院科学规划委员会在北京成立了古籍整理出版规划小组，陆续出版了一批哲学、历史、文学等古代名著，还出版了一些古籍资料及古籍研究所需要的工具书。
（4）少数民族文字图书和外文图书。新中国成立后，一直把少数民族出版作为重要出版任务。1953年成立的民族出版社，专门从事少数民族出版工作。之后各少数民族相继成立了少数民族文字出版机构，出版了大批少数民族文字的读物、教材、工具书等，极大地促进了少数民族地区的科学文化的传播，提高了少数民族地区的文化素养。为加强对外宣传，中央专门批准成立了外文出版社等专业出版社，向国外翻译出版《毛泽东选集》《中国共产党的三十年》《简明中国历史》《简明中国地理》以及大量的文学、美术等外文版作品，促进了中国思想文化对国际的传播。
可以说，从新中国成立到改革开放之初，我国虽然实行的是高度集中的计划经济体制，但一些公共服务的探索性做法仍具借鉴意义，为改革开放后的出版公共服务开启了先河。
三、改革开放以来我国出版公共服务的发展历程
我国的出版公共服务不是一开始就自觉提供的，而是经历了一个不断深化、探索的过程。黑格尔曾把理念划分为自在、自为两个阶段，他认为所谓自在就是潜在的，还没有展开的存在，而自为则是展开的、显露的存在。在这里，笔者对黑格尔的概念加以借用和改造，将我国出版公共服务划分为三个阶段：第一阶段，还没形成出版公共服务的意识，但有了部分公共服务行为，这个阶段的公共服务还属于潜在的，可称为自在阶段；第二阶段，已经具有出版公共服务意识，并展开了一系列公共服务行动，对出版公共服务行为进行了很多积极探索，可称为出版公共服务的自为阶段；第三阶段，积极主动地开展出版公共服务，掌握了一定的出版公共服务规律，并通过立法对出版公共服务进行保障，初步形成了出版公共服务体系，可称为出版公共服务的自觉阶段。
1.以建立规制为主要特征的自在阶段（1979—2001年）
这一阶段规章制度尚未健全，出版领域处于艰辛探索阶段。很多机构自己出书、出刊，在市场上销售，很多单位甚至个人未经批准就创办各种同仁期刊，并公开向社会征订和发行。即使是经过批准成立的出版社和杂志社，从生产到销售各个环节都没有相应的规范和标准，具有很大的随意性，从而造成了一定的混乱，加大了社会成本。因此这一阶段最紧要的工作是尽快制订相应的规章制度和行业标准，减少交易成本，规范出版行为，净化出版市场，这也是这一阶段政府所做的最主要的工作，与此同时政府也开展了一些具有公共服务性质的工作。
（1）制订出版相关管理法律和规章制度。在改革开放初期，中宣部批转了国家出版局制定的《出版社工作暂行条例》（1980年），从出版社的方针政策、图书质量与数量、出书规划与计划、作者、编辑、印校、发行、宣传评介、经营管理、后勤保障、干部、党的领导等方面对出版社的各项工进行了较为系统全面的规范。此后不久，中共中央、国务院做出了《关于加强出版工作的决定》（1983年），从出版战线面临的形势和任务、出版工作的性质和指导方针、加强出版队伍建设、改变印刷发行落后的现状、进一步加强和完善对出版工作的领导五个方面对出版工作进行了宏观部署。之后，党和国家从出版的各个方面制定了相关管理法律法规和管理规定。
法律法规层面，《中华人民共和国宪法》规定了公民有言论和出版的自由，同时规定公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法的自由和权利。为保障《中华人民共和国宪法》规定的言论和出版自由，20世纪80年代，我国着手制定《中华人民共和国著作权法》和《中华人民共和国出版法》两部重要法律。1990年《中华人民共和国著作权法》获得通过，随后国务院制定了《中华人民共和国著作权法实施条例》。《中华人民共和国出版法》由于种种原因中途夭折，国务院在此基础上修订并于1997年颁布了《出版管理条例》，对图书、报纸、期刊、音像制品和电子出版物等的出版、印刷（复制）、发行活动的管理确定了基本原则和基本制度，并对出版的性质、任务、功能以及出版机构的设立与管理、出版物的进口、出版保障和奖励、法律责任等做出了规定，这是新中国成立以来第一个比较全面系统的有关出版管理的行政法规。
此外，国务院在20世纪90年代相继颁布了《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《计算机软件保护条例》《中华人民共和国地图编制出版管理条例》等相关条例，形成了“一法六条例”的出版法律法规结构框架。
在行政规章和管理制度层面，出版管理部门相继颁布了《出版物市场管理暂行规定》《报纸出版管理规定》《期刊出版管理规定》《图书质量管理规定》《图书质量保障体系》等一系列管理规定，从各个环节对出版行为进行规范和管理。在内容管理方面，出版管理部门先后出台了大量的文件对涉及党和国家领导人著作和回忆录、民族宗教、军事题材、重大历史冋题题材、统战、苏（联）东（欧）、古籍整理、地图、保密信息等题材，以及涉及未成年人读物、三农、古旧小说、挂历和美术图书、辞书、地方志、中小学教材教辅等方面的出版物做出详细的具有可操作性的相关规定。
在其他行政管理层面，国家先后出台了关于出版社年检、协作出版、书号管理、图书定价、稿酬、出版物条码、在版编目管理、样书管理、书市、展会、进出口、评奖、统计等规章制度，使出版行为有章可循。
可以说，上述出版法律法规和规章制度基本涵盖了出版各个主要环节和方方面面，形成了较为系统的有中国特色的依法依规进行出版管理的制度体系。
（2）制订相应行业标准。标准是人类文明进步的成果，标准化是现代化的一个重要特征。通过标准的统—化、简化、通用化和系列化，能够达到规范行为、提高效率、提升质量、方便用户、加强管理的目的。在这一阶段，国家标准管理部门和出版管理部门先后出台了一系列行业标准，其中包括《中华人民共和国国家标准中国标准书号》等关于中国标准书号的使用规定，《标点符号用法》《中华人民共和国国家通用语言文字法》《校对符号及其用法》等语言文字符号标准，《中华人民共和国计量单位名称与符号方案（试行）》《中华人民共和国法定计量单位》《出版物上数字用法的规定》等计量单位标准，《图书和其他出版物的书脊规则》《图书书名页》等图书标识规定标准等，从内容到形式为出版行业制订了必须遵循的行业标准。
（3）对出版公共服务相关政策的探索。20世纪80年代至90年代初，在分税制改革之前，我国中央政府所掌握的财政资金较少，没有更多力量投入出版公共服务建设中。20世纪90年代中后期，随着分税制的实施，国家财政状况大幅好转，国家开始加大对出版公共服务的资金投入。党中央也对加大出版公共投入提出了明确要求，1996年，党的十四届六中全会提出，出版工作“要及时反映国内外新的优秀文化成果，重视出版传统文化精品和有价值的学术著作，积极扶持少数民族出版事业，不断满足人民群众多层次、多方面的需求”。[6]
一是支持学术著作的出版。1980年4月，时任中央书记处书记的胡乔木提出，社会主义的出版工作绝不能仅仅为着营利，出版界有责任把那些有科学价值、但发行量不大的学术著作出版出来。为支持学术著作和发行量较小的高校及中等专业学校教材出版，1986年，国家教育委员会、财政部、国家出版局联合发布《高等学校和中等专业学校教材定额补贴暂行办法》。1987年，新闻出版署发文，同意印数在3000以下的学术著作和专业著作可参照成本定价。1988年，全国政协提案委员会就如何解决科技书刊出版难的问题，邀请国家出版、财政、税务等部门领导和政协委员座谈，新闻出版署等部门负责人表示将尽快采取措施，逐步解决科技书刊出版难的问题。20世纪90年代，国家财政状况改善，1991年财政部、新闻出版署联合发布《关于建立出版企业发展专项资金的规定》，专项资金的适用范围之一就是“专业学术著作及党和国家提倡的重点图书出版的困难补助”。[7]1995年，新闻出版署发布《新闻出版署出版发展专项资金管理办法》《新闻出版署出版技术进步专项资金管理章程》和《新闻出版署学术著作、重点图书出版专项资金管理章程》。1997年，国家科委、财政部、新闻出版署联合发布《国家科学技术学术著作出版基金管理办法（试行）》，对科学技术学术著作出版基金的组织机构和职责、资金来源和使用、资金资助范围、申请的条件、评议和审批要求、基金管理和要求等做出了明确规定。这些举措在一定意义上有效地解决了学术著作出版难的问题。
二是支持少数民族的出版。1980年，国家专门召开全国少数民族文字图书出版工作座谈会，随后国务院批转国家民委、国家出版局《关于大力加强少数民族文字图书出版工作的报告》，提出了少数民族文字图书出版工作的方针政策，民族出版机构的设置和调整，加强编译队伍建设，大力扩充民族文字图书印刷生产能力，做好图书发行工作以及妥善解决民族文字图书出版经费等问题。1991年，新闻出版署、财政部联合出台的《关于调整少数民族省（区）图书发行折扣的若干规定》指出，新华书店发货店、出版社自办发行部门向少数民族省销货书店、省新华书店供货，一律按照7.0折发货。这一折扣在当时要比对其他省市的批销折扣优惠5%——10%。新闻出版管理部门还通过专题会议等形式探讨对西藏、新疆等少数民族地区出版的援助或支持。
三是支持古籍出版发行工作。1981年，中共中央发出《关于整理我国古籍的指示》，从人才培养、队伍建设、领导机制、出版规划、古籍抢救与整理以及经费支持等七个方面对古籍整理和出版工作做出部署。同年年底，国务院成立古籍整理出版规划小组，领导制定了《关于1982年至1990年古籍整理规划的报告》《中国古籍整理出版十年规划和“八五”计划》，这两个规划都经国务院批准实施。为加强古籍图书的发行工作，1993年，新闻出版署和国家物价局就加强古旧书业工作、恢复和建立古旧书业经营网点、积极支持古旧书业的发展提出了具体要求和政策措施。
四是支持农村图书发行工作和网点建设。1980年，国家出版局和中宣部共同主办农村图书发行工作座谈会，会议提出和研究了加强农村图书发行工作、活跃农村文化生活的建议和措施。1981年，中宣部批转国家出版局关于《全国农村读物出版发行工作会议纪要》，提出认真抓好编写出版工作、分配城乡共需的图书要注意照顾农村、挑选好书专发农村、采取多种方法把农村图书发行工作搞活、开展农村读物的竞赛和评奖活动、加强对农村读物出版发行工作的领导六条意见。1991年，新闻出版署、国家计委、建设部联合发出《关于图书发行网点建设若干问题的通知》，要求各省（市、区）和计划单列市新闻出版局商计划、城建部门，制订图书发行网点建设规划，争取用五年左右时间，使图书发行网点严重不适应“两个文明”建设的状况有所改变；在制订规划中，要特别注意农村供销社售书点的恢复。同年，新闻出版署、中宣部等五部委联合发布的《关于加强农村图书发行工作的意见》提出，切实做好农村图书的货源组织和供应工作；改善经营管理，提髙服务质量；发展和巩固农村图书发行网点；加强图书发行队伍建设；对农村发行实行优惠的经济政策；加强农村发行工作的领导等。1996年，中华全国供销合作总社、新闻出版署联合发出《关于加强农村图书、音像制品发行工作的通知》指出，供销合作社是图书、音像制品发行的重要渠道，新闻出版部门要密切配合、积极支持供销合作社，搞好发行工作。由于农村新华书店发行网点大多数是赔本运行，主要服务于农村文化发展，其亏损部分主要由增值税返还和发行中小学教材利润进行补贴。与此同时，国家还实行科技教育文化“三下乡”制度，送书下乡，建立“万村书库”，在农村地区建立了一大批农村图书阅览室。[8]
（4）对出版公共服务活动的直接投入。除上述对出版公共服务的政策支持外，在出版管理部门的大力倡导、协调下，政府、企业及其他部门还通过建立各种基金等形式，加大对出版公共服务的资金支持。
—是由财政部和新闻出版署主持设立的出版企业发展专项资金、出版技术进步专项资金、优秀学术著作和国家重点图书专项资金、古籍整理专项资金以及国家科学技术学术著作出版基金等，对高质量的学术著作予以资助；同时，中央财政对农村发行网点建设、少数民族出版等拨出专门的资金进行支持。
二是中央其他部门设立的出版资金资助，如1989年中国少年儿童基金会宣布设立中国儿童读物奖励基金，地方出版管理部门设立学术著作出版基金资助。同年，中国科学院设立科学出版基金，每年拨款300万元，资助优秀科技书出版，1994年中国科协设立科技专家出版基金委员会等。
三是地方新闻出版管理部门设立学术著作出版基金资助，如1991年浙江省新闻出版局（以浙江省出版总社名义）每年集中100万元资金专门扶持出版由于经济原因难以问世的高质量学术著作。同年，上海市新闻出版局拨款300万元设立学术著作出版基金，江苏省新闻出版局筹集500万元资金设立图书发行基金，主要用于发展农村发行网店建设等。
四是由企业自筹资金设立学术出版基金，支持学术著作出版，如1988年山东科技出版社设立泰山科技专著出版基金，这是我国最早设立的出版基金。1994年山东教育出版社出资设立教师出版基金，每年出资60万元，为全国大、中、小学教师出版学术专著和多人论文合集。1996年由河南教育出版社和中国科学院自然科学史研究所联合设立中国科学史著作出版基金等。
（5）打击非法出版活动，维护出版市场秩序。改革开放初期，社会上出现了滥编滥印书刊之风，很多不具有出版资质的学校、机关、团体和企事业单位擅自编印、翻印书刊，粗制滥造、错误百出、质量低劣，有些甚至掺杂了大量淫秽的内容和错误乃至反动的观点，给社会造成了极其恶劣的影响。他们将这些质量低劣的书刊向社会高价兜售，有的进行黑市交易，严重扰乱了市场秩序，腐蚀了读者心灵，冲击社会主义思想阵地，破坏社会主义精神文明建设。因此，我国有关管理部门分别于1980年、1985年、1987年、1989年掀起一轮又一轮的打击非法出版、整顿出版秩序、严禁淫秽出版物等专项行动。为加强对非法出版物的打击力度，1989年8月，中央专门成立了全国“扫黄打非”工作小组及其办公室，拟订出版物市场“扫黄打非”的方针、政策和计划，参与起草出版物市场监管的法律、法规和规章，并组织实施，对出版物市场进行监管。1996年，新闻出版署发布《关于培育和规范图书市场的若干意见》，对发展和完善图书市场网络体系、推行多种购销形式、建立新型购销关系、加快转换国有书店的经营机制等八个方面提出了具体的要求。1999年，新闻出版署颁布了《出版物市场管理暂行规定》，对建立全国统一、开放、竞争、有序的出版物市场从发行环节做出了详细规定，对加强出版物市场管理、维护出版秩序起到了有力的推动作用。
党的十四届六中全会通过的《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》提出，要增加对文化事业的投入，对国家兴办的图书馆等公益性事业单位要给予经费保障，在城市建设中要配套搞好公共文化设施等具体举措和要求。党的十五届五中全会在党的正式文献中第一次对公益文化事业和文化产业做出区分，提出继续实行支持文化事业发展的有关政策，增加对重要新闻媒体和公益文化事业的投入，完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展，可以说明确的文化公共服务概念呼之即出了。
2.对出版公共服务体系积极探索的自为阶段（2002—2012年）
2002年党的十六大报告提出，“国家支持和保障文化公益事业，并鼓励它们增强自身发展活力”，并进一步指出，国家坚持和完善支持文化公益事业发展的政策措施，扶持党和国家重要的新闻媒体、体现民族特色和国家水准的重大文化项目等，扶持老少边穷地区和中西部地区的文化发展，加强文化基础设施建设，发展各类群众文化。[9]这其中已经涵盖了公共文化服务的一些重要内容。此后不久的政府工作报告，把公共服务作为社会主义市场经济条件下政府的主要职能之一。[9]之后，文化（包括出版）公共服务作为政府的一项基本职能被反复重申和强调。2003年召开的文化体制改革试点工作会议指出，要以增加投入、转换机制、增强活力、改善服务为重点，抓好公益性文化事业的改革和发展，增加投入的重点是要增加对文化基础设施建设的投入。[10]2005的《政府工作报告》中提出“努力建设服务型政府”的要求，[11]（789）同年召开的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出“积极发展文化事业和文化产业。加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”。[11]（1080）这是在党的重要文献里第一次明确提出公共文化服务体系概念，具有里程碑的意义。此后，党和政府对文化（包括出版，下同）公共服务的认识有了质的飞跃，并从理念、政策、配套措施等方面形成了较为系统的文化公共服务体系。
（1）文化公共服务理念。这期间，党中央、国务院形成了文化公共服务的基本理念，主要体现在三个方面：一是充分肯定文化公共服务的极端重要性；二是清晰把握文化公共服务的目标任务；三是确立文化公共服务的基本原则。
关于文化公共服务的重要性，党中央从三个方面加以论述：一是把它放到制度层面加以认识，认为加强文化公共服务是从中国特色社会主义总体布局和全面建成小康社会全局出发而提出的一项重要任务，是建设社会主义现代化国家的必然要求，也是社会主义制度优越性的体现；二是把它放在文化层面加以认识，认为加强文化公共服务是繁荣发展社会主义先进文化、建设和谐文化的必然要求，加快构建覆盖全社会的公共文化服务体系，是维护好、实现好、发展好人民群众基本文化权益的主要途径，反映了广大人民群众的意愿；三是把它放到提高民族素质的角度加以认识，认为加快构建覆盖全社会的公共文化服务体系对于促进人的全面发展、提高全民族的思想道德和科学文化素养具有重要意义。因此，各级党委和政府要把公共文化服务体系建设作为提高党的执政能力、建设服务型政府的重要任务，放在全局工作的突出位置，把握方向，制定政策，整合力量，营造环境，切实担负起领导责任。[12]（1132）
关于文化公共服务的目标任务，党中央提出，要坚持文化事业和文化产业协调发展。公益性文化事业的根本任务是为人民群众提供基本的文化公共服务，构建覆盖全社会的公共文化服务体系，普及文化知识，传播先进文化，提供精神食粮，体现人文关怀，不断满足人民群众最基本的文化需求。发展公益性文化事业要以政府为主导，增加投入、转换机制、增强活力、改善服务，实现和保障广大人民群众的基本文化权益。
关于公共服务的基本原则，党中央提出了以下几点要求：一是坚持把社会效益放在首位，努力实现社会效益和经济效益的统一，最大限度发挥文化引导社会、教育人民、推动经济发展的功能；二是要体现公益性、基本性、均等性、便利性的要求，即文化公共服务不能以营利为目的，所提供的是基本的公共服务，满足人民群众对精神产品的基本需求，坚持城乡、区域文化协调发展，逐步实现文化公共服务的均等化，要把文化公共服务的重点放在基层和农村，让人民群众享受到便捷的服务等；三是坚持结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则。
（2）出版公共服务政策。这一阶段，2007年和2010年的中央政治局会议分别讨论了发展与繁荣社会主义文化和加强公共文化服务建设的问题。这期间，党和政府密集出台了一系列文件或政策，对加强公共文化服务建设做出具体部署，这些文件或政策除了党的十七大报告及十七届六中全会审议通过的《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》重要文献外，还包括《关于进一步加强农村文化建设的意见》（2005年）、《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》（2005）、《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》（2006）、《新闻出版业“十一五”发展规划》（2007）、《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》（2007）、《“农家书屋”工程实施意见》（2007）、《农家书屋工程建设管理暂行办法》（2008）、《国家出版基金资助项目管理办法》（2008）、《关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的若干意见》（2009）、《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》（2009）、《新闻出版业“十二五”发展规划》（2011）、《关于加强城乡出版物发行网点建设的通知》（2011）、《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》（2012）等。
（3）出版公共服务保障措施。为落实中央关于文化公共服务的各项部署，国家出台了一系列保障措施，这些措施主要包括建立健全领导和工作机制、实施重大出版公共服务工程、增强公共文化产品供给能力、建立创新出版公共服务机制、完善出版公共服务投入机制以及加强出版公共服务队伍建设等。
关于建立健全领导和工作机制，《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》中指出：“要建立健全党委和政府统一领导，发展改革、财政、文化、广电、新闻出版等部门分工负责，工会、共青团、妇联、文联、作协等人民团体积极参与的工作机制。”[12]（1140）政府要认真履行公共服务职责，转变职能、强化服务、改进管理、明确责任、提高效能，重点加强公共文化服务体系建设规划和标准的制订，加强对重大公共文化服务工程和项目实施情况的监督检查。要进一步健全相关法律法规，推动公共文化服务体系建设的制度化、规范化和法制化。
关于实施重大公共服务工程，《新闻出版公共服务体系建设“十二五”时期规划》提出，重点建设实施中国共产党思想理论资源数据库与传播工程、农家书屋工程、城乡阅报栏（屏）工程、新闻出版东风工程、重点民文出版译制工程、盲文出版工程、党报党刊等重点报刊传播能力建设工程、国家古籍整理出版工程、全民阅读工程以及中国出版博物馆建设项目等重大工程项目。通过这些工程项目促进公共服务体系建设的落实。
关于增强文化产品供给能力，《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》提出，各出版发行单位要按照普遍服务原则，加强农村和少数民族地区分销网点建设，发挥现有公益性文化设施的作用，发挥公益性出版单位在公共出版服务体系中的骨干作用，着力提高其生产能力和服务水平，加强三农及少数民族文字出版物的出版发行，做好古籍出版工作，加强盲文出版，充分发挥政府补贴、项目补贴等机制效应，引导出版产业资源向公共文化服务领域合理流动，拓展产品空间，增强服务效能。
关于创新公共服务运行机制，国家保留了人民出版社、盲文出版社、民族出版社等若干家公益性出版单位，按照增加投入、转换机制、增强活力、改善服务的要求，深化劳动人事、收入分配等内部机制改革，加强财务管理和经济核算，建立健全竞争、激励、约束机制，提高公共出版服务能力和水平。引入竞争机制，对重要公共出版产品、重大公共出版服务项目以及公益性出版活动等，实行政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息等；扩大服务范围，提高服务质量，提高服务效益。通过支持出版技术创新和融合发展，重点建设中华字库工程、国家知识资源数据库工程、国家数字出版复合出版工程、数字版权保护技术研发工程等新兴数字出版技术工程，构建数字化出版物的生产、传播网络平台，提高公共出版技术水平。
在完善公共出版投入机制方面，《新闻出版公共服务体系建设“十二五”时期规划》提出建立健全新闻出版公共服务的财政保障机制，大力争取财政对新闻出版公共服务建设工程项目的支持。2007年，在前期国家重大出版专项基金的基础上，国务院批准成立了国家出版基金相关管理机构，并制定了《国家出版基金资助项目管理办法》，这是继国家自然科学基金、国家社会科学基金之后成立的第三个国家级基金，基金主要用于不能通过市场资源完全解决出版资金问题的优秀公益性出版物。国家还通过税收优惠、项目补贴等方式，从资金投入等方面加大对公共出版的支持。此外，国家还提出加强公共出版服务人才队伍建设，为公共服务提供人力资源保障。
3.对出版公共服务体系不断完善的自觉阶段（2012年至今）
党的十八大以来，以习近平为核心的党中央对意识形态工作、社会主义文化建设和公共服务给予了前所未有的高度重视。习近平总书记多次就新闻舆论工作发表重要讲话，提出了增强“四个意识”、坚定“四个自信”，自觉承担起举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象的使命任务，为服务党和国家事业全局做出更大贡献。党和政府在前一阶段公共文化服务取得的成就的基础上，进一步加大了公共文化服务的力度，在公共文化服务领域除了继续实施之前的一些重大举措外，重点加强了以下几个方面的工作。
（1）加强公共文化服务的立法工作。前一阶段虽然出台了一系列加强出版公共服务的重大举措，但缺少法律层面的制度保障，还没有达到制度化、规范化和法制化的要求。党的十八大后，中央和一些地方相关立法机构都加大了公共文化服务的立法工作。2014年，江苏省通过了《江苏省人大常委会关于全民阅读的决定》，这是我国第一部关于全民阅读的地方性法规。2015年，湖北省颁布实施《湖北省全民阅读促进办法》，随后，辽宁、四川、深圳等地先后为全民阅读立法。2016年，国家新闻出版广电总局公布《全民阅读促进条例（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。同年，全国人大常委会通过《中华人民共和国公共文化服务保障法》，该法共65条，从法律层面对公共文化服务做了系统的规范和要求，从立法目的、各部门职责、领导机制、公共文化设施建设与管理、公共文化服务提供、保障措施、法律责任等方面对公共文化服务保障在法律层面做了系统的规定，提出了硬性的要求。2017年，全国人大常委会通过《中华人民共和国公共图书馆法》，这是公共文化服务领域继《中华人民共和国公共文化服务保障法》之后，又一部重要法律。同时，国家还发布了《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》。这几部法规的颁布初步奠定了公共文化服务的基本法律框架。此外，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出，到2020年，基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系，这也为公共文化服务体系建设提出了明确的目标和方向。
（2）着力培育出版消费者市场。党的十八大后，党和政府在出版公共服务方面的一个重大举措就是着力培育出版消费者市场，通过各种措施扩大对出版物的需求。这方面的主要措施包括以下几方面。
推进全民阅读活动。除上面提到的从立法层面促进全民阅读活动外，《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确提出，要深入开展全民阅读活动，推动全民阅读进家庭、进社区、进校园、进农村、进企业、进机关。李克强总理连续多年在政府工作报告中提出“推动全民阅读”，他明确提出“我希望全民阅读能够形成一种氛围，无处不在。我们国家全民的阅读量能够逐年增加，这也是我们社会进步、文明程度提高的十分重要的标志”。[13]在党和政府的推动下，各地纷纷举办形式多样的全民阅读活动，创建阅读城市、书香城市等，成立了一些旨在推进全民阅读的社会组织和出版文化企业，一些地方政府还拨出专项资金支持全民阅读活动，目前全民阅读活动方兴未艾、蓬勃发展，为出版物提供了强大的市场消费支撑，也对促进社会进步、提高民族素质起到了有力的推动作用。
支持实体书店建设。随着电子商务的兴起，实体书店受到了很大冲击，图书销售网点不断减少，极大地影响了图书的正常流通和覆盖范围。为改变这种状况，2014年，国家新闻出版广电总局和财政部在上海召开实体书店发展推进会，研究推动实体书店长期健康发展的政策措施。在此基础上，2016年由中宣部等11部门联合印发的《关于支持实体书店发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出，到2020年，要基本建立以大城市为中心、中小城市相配套、乡镇网点为延伸、贯通城乡的实体书店建设体系，形成大型书城、连锁书店、中小特色书店及社区便民书店、农村书店、校园书店等合理布局、协调发展的良性格局。《指导意见》还提出加强城乡实体书店网点建设、创新实体书店经营发展模式、推动实体书店与网络融合发展等六项任务，重点提出完善规划和土地政策、加强财税和金融抉持、提供创业和培训服务、简化行政审批管理、规范出版物市场秩序五项具体政策措施鼓励实体书店改革创新。
大力推动出版“走出去”战略。党的十八大后，中央不仅把文化“走出去”作为开拓两个市场、利用两种资源的重要手段，更是将它提高到树立文化自信、提升文化软实力、建设文化强国的重要战略性任务高度加以认识。中央先后出台了《关于进一步加强和改进中华文化走出去工作的指导意见》《关于加快发展对外文化贸易的意见》《关于加强“一带一路”软力量建设的指导意见》，提出要加强顶层设计和统筹协调，创新内容形式和体制机制，拓展渠道平台，创新方法手段，增强中华文化亲和力、感染力、吸引力、竞争力，向世界阐释推介更多具有中国特色、体现中国精神、蕴藏中国智慧的优秀文化，提高国家文化软实力。此外，国家还从财税政策、金融政策、服务保障等各个方面制订了相关的政策措施。“经典中国国际出版工程”“丝路书香出版工程”等国家级出版工程都加大了对出版“走出去”的扶持力度，一些地方政府也拨出专项资金扶持“走出去”项目，对拓展国际出版市场、提升出版国际影响力与传播力起到了有力的推动作用。
（3）扶持传承中华优秀传统文化中的出版项目。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》，首次以中央文件形式推动对中华传统文化的传承、保护和发展。《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》对出版领域实施中华优秀传统文化传承发展工程的任务做了部署，主要包括：一是实施中华文化资源普查工程，构建准确权威、开放共享的中华文化资源公共数据平台，建设国家文献战略储备库、革命文物资源目录和大数据库；二是实施国家古籍保护工程，加强中华文化典籍整理编纂出版工作；三是以幼儿、小学、中学教材为重点，构建中华文化课程和教材体系，编写中华文化幼儿读物，开展“少年传承中华传统美德”系列教育活动，创作系列绘本、童谣、儿歌、动画等；四是加强对中华诗词、音乐舞蹈、书法绘画、曲艺杂技、历史文化纪录片、动画片、出版物等的扶持；五是实施中华文化新媒体传播工程，编纂出版系列文化经典；六是推进国际汉学交流和中外智库合作，加强中国出版物国际推广与传播，扶持汉学家和海外出版机构翻译出版中国图书，讲好中国故事、传播好中国声音、阐释好中国特色、展示好中国形象。
（4）大力推动传统出版业和新兴媒介融合发展。2014年8月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于推动传统媒体与新兴媒体融合发展的指导意见》。2015年，国家新闻出版广电总局根据这一文件和习近平总书记系列重要讲话精神，制订了《关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见》，提出：“坚持传统出版和新兴出版优势互补、此长彼长、一体化发展。按照积极推进、科学发展、规范管理、确保导向的要求，立足传统出版，发挥内容优势，运用先进技术，走向网络空间，切实推动传统出版和新兴出版在内容、渠道、平台、经营、管理等方面深度融合，实现出版内容、技术应用、平台终端、人才队伍的共享融通，形成一体化的组织结构、传播体系和管理机制。”[14]这个文件还根据出版业的发展状况和实际，提出了一系列新的举措。包括创新内容生产和服务，将传统出版的专业采编优势、内容资源优势延伸到新兴出版，建立全媒体资源管理等一体化内容生产平台，强化用户理念和体验至上的服务意识等；加强重点平台建设，整合、集约优质内容资源，推动建立国家级出版内容发布投送平台；针对扩展内容传播渠道，提出大力发展电子商务，探索以用户为中心的全渠道服务模式，建立出版网络社区等传播载体等；拓展新技术新业态，提高数据采集、存储、管理、分析和运用能力，加快发展移动阅读、按需印刷、电子商务等新业态；完善经营管理机制，建立健全一个内容多种创意、一个创意多次开发、一次开发多种产品、一种产品多个形态、一次销售多条渠道、一次投入多次产出、一次产出多次增值的生产经营运行方式，激发出版融合发展的活力和创造力等。《关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见》还提出了政府在修订相关法律法规、加大财政政策支持力度、优化出版行政管理、实施项目带动战略、强化人才队伍建设等方面所推出的新举措以及加强领导、统筹推进落实等组织保障措施。这是在传统出版业受到新兴媒体冲击的大环境下，政府强化出版公共服务、支持出版业健康发展的一项重大举措。
（5）加强对公共文化服务的协调组织。为加强对公共文化服务的领导与协调，2014年，经中央文化体制和改革发展工作领导小组同意，国家公共文化服务体系建设协调组成立。协调组的主要目的是促进公共文化服务领域法规、部门规章、规划、编制及政策规定的统筹协调，依法正确履行行政监督职责；及时、有效地解决公共文化服务体系建设中存在的突出矛盾和问题，促进公共文化服务体系建设规范有序进行；深化公共文化服务管理体制改革和服务机制创新，完善各项公共文化制度，提高文化治理能力。协调组的主要职责包括：协调推进重大政策、规划的制订和实施，标准的制订和实施，重点惠民项目，人才队伍建设等；协调建立稳定的投入保障机制；建立健全基层公共文化服务体系监督评估机制；统筹推进基层文化设施和文化项目的建设与管理以及其他重大事项等。
四、出版公共服务体系建设的成就和历史性作用
经过70年的探索与发展，我国出版公共服务取得了巨大成就，主要体现在：一是形成了较为系统的出版（以及出版公共服务）法律法规保障体系和相关规范标准；二是形成了全党全社会重视文化（包括出版）公共服务的理念和自觉认识；三是建立了较为健全的出版公共服务领导体制、协调机制和工作运行机制；四是建立了支持出版公共服务的投入机制和其他保障机制；五是初步建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系。这些成就对我国社会主义现代化建设和文化强国建设、对促进我国社会发展和社会治理的现代化将起到巨大的历史作用。
1.出版公共服务对社会主义核心价值观的弘扬
出版公共服务的一个显著特点是公益性，它不是以市场为导向，而是以政府为主导。因此，体现国家意志、弘扬社会主义核心价值观是它最重要的价值导向，坚持把社会效益放在第一位是它的最基本要求。《中华人民共和国公共文化服务保障法》第三条规定：“公共文化服务应当坚持社会主义先进文化前进方向，坚持以人民为中心，坚持以社会主义核心价值观为引领。”《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》也明确要求：“坚持正确导向。以人民为中心，以社会主义核心价值观为引领，发展先进文化，创新传统文化，扶持通俗文化，引导流行文化，改造落后文化，抵制有害文化，巩固基层文化阵地，促进在全社会形成积极向上的精神追求和健康文明的生活方式。”[15]
社会主义核心价值观的引领和在出版公共服务中的弘扬体现在各个方面：国家在重大出版工程的确立、重大资助项目的评估中，将是否坚持社会主义核心价值观作为最重要的判断标准；在新闻出版发展规划中，明确将社会主义核心价值观传播项目纳入规划的最重要内容；在国家出版基金的立项和评审中，弘扬社会主义核心价值观的选题以及主题出版选题不仅作为其最重要的支持内容，而且是否坚持社会主义核心价值观也是最重要的判断标准；在对具体出版单位的评价中，2018年中宣部印发了《图书出版单位社会效益评价考核试行办法》提出：“对出版单位的社会效益评价考核要坚持正确政治方向、出版导向、价值取向，聚焦内容生产，鼓励多出精品，提高出版质量。”所有这些措施都在出版公共服务中充分体现了社会主义核心价值观的引领，同时这些出版公共服务的实施也有利于弘扬和树立社会主义核心价值观。
2.出版公共服务对公民权的保障
出版公共服务不仅是出版业自身发展的需要，对于促进出版业持续发展具有重大意义，更重要的是，它对落实《中华人民共和国宪法》提出的保障公民依法行使文化权利同样具有重大意义。《中华人民共和国宪法》中规定了公民有受教育以及进行文化活动的权利，这些权利要通过相应的措施加以保障。在国务院新闻办公室发布的《国家人权行动计划（2016—2020年）》中明确把文化权利作为公民一项重要的人权，在这个计划中提出，要实施《国家“十三五”时期文化改革发展规划纲要》，并“完善公共文化服务体系、文化产业体系、文化市场体系，提升公民基本文化权利的保障水平”。[16]公民权利的确立及其维护，需要国家为公民提供更充分的基本的精神文化产品，让他们享受到基本的文化出版公共服务，他们能够更为便利、更为快捷、更为公平地获得基础设施、基本产品等方面的保障和服务，这也是政府对人民的社会福利和社会保障的一项重要内容，通过政府基础性、均等性的文化公共服务，使广大人民群众在履行文化权利方面有实实在在的获得感，使他们能够真切感受到党和政府把执政为民的理念落实在方方面面，使他们真正感受到社会主义制度的优越性。
3.出版公共服务对文化多样性的保护
文化多样性指的是每个国家、民族都有自己独特的文化，文化多样性是人类社会的基本特征，是人类的共同文化遗产，也是人类文明进步的重要动力。2006年，我国通过并加入了联合国《保护和促进文化表现形式多样性公约》，该公约指出：“文化多样性创造了一个多姿多彩的世界，它使人类有了更多的选择，得以提高自己的能力和形成价值观，并因此成为各社区、各民族和各国可持续发展的一股主要推动力。”“考虑到文化活力的重要性，包括对少数民族和原住民人群中的个体的重要性，这种重要的活力体现为创造、传播、销售及获取其传统文化表现形式的自由，以有益于他们自身的发展”等。[17]党和政府极为重视少数民族的公共服务和文化权益保障，在《国家人权行动计划（2016—2020年）》中明确提出：“要保障少数民族均等享有公共服务的权利，推动国家公共服务资源向民族自治地方倾斜；保障少数民族的文化权利，保护和传承少数民族传统文化，做好少数民族古籍保护、抢救、整理、出版和研究工作。”在我国出版公共服务体系建设中，对少数民族文化和出版的支持历来是重要的内容，新中国成立后即出台了一系列支持少数民族出版、资助少数民族古籍整理、加强少数民族地区出版物网点建设、对口援建少数民族地区出版事业的政策，之后力度不断加大，并在《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中明确提出：“进一步完善转移支付体制，加大中央财政和省级财政转移支付力度，重点向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜。”[15]新闻出版管理部门还制定政策，先后出台了《关于大力加强少数民族文字图书出版工作的报告》《关于进一步加大对少数民族文字出版事业抉持力度的通知》等文件，制订了《国家“十二五”少数民族语言文字出版规划》，除在发行折扣、税收优惠、各种基金资助等方面对少数民族地区出版给予倾斜外，还采取设立少数民族文字出版专项基金、补贴少数民族文字中小学教材出版发行、在国家各种专项资金的使用上优先向关系少数民族群众切身利益的出版建设项目倾斜等具体措施。如在《新闻出版业“十二五”发展规划》中，“新闻出版公共服务建设工程”共列出七项加以重点建设，其中直接支持少数民族出版的项目有“新闻出版东风工程”“重点民文出版译制工程”两项。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》，指出“开展少数民族特色文化保护工作，加强少数民族语言文字和经典文献的保护和传播，做好少数民族经典文献和汉族经典文献互译出版工作。实施中华民族音乐传承出版工程、中国民间文学大系出版工程”。[18]通过这一系列出版公共服务重大举措，促进了少数民族出版事业的发展和文化多样性的保护。
4.出版公共服务对中华优秀传统文化的传承和弘扬
习近平总书记多次指出，中华优秀传统文化是中华民族的“根”和“魂”，是我们必须世代传承的文化根脉、文化基因，是我们国家和民族的精神血脉，也是我们坚定“四个自信”的深厚基础，因此，“我们要推动中华文明创造性转化、创新性发展，激活其生命力，让中华文明同各国人民创造的多彩文明一道，为人类提供正确精神指引”。[19]出版作为文化传承的最重要载体形式，在传承中华优秀传统文化方面具有不可替代的作用。中国传统文化资源丰富，古籍文献源远流长、绵延不断、生生不息，这是出版富矿，也为出版提供了广阔的开拓空间。党和政府一直重视对传统文化的整理、挖掘和利用工作，从20世纪50年代起，组建了高规格的古籍整理出版规划小组（后改为全国古籍整理出版规划领导小组），建立健全领导机构，相继出台了一系列文件，从健全机构、出版规划、出版专项经费拨付、人才培养等方面，对古籍整理和出版工作给予部署和大力支持。由于古籍整理出版投入较大、市场面较窄，因此，国家在古籍整理方面的出版支持主要通过出版公共服务相关政策加以落实。《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》从各种出版物形式方面对出版在中华优秀传统文化传承中所起的作用进行了系统阐发。从中华优秀传统文化传承发展工程对出版工作相关任务的部署中可以看到，出版公共服务对传承、弘扬和发展中国优秀的传统文化具有独特的不可替代的作用。
5.出版公共服务对市场失灵的弥补
正如第一部分论述的，出版具有外部性，它的很多社会价值是不能通过市场检验的，出版公共服务的一个重要功能是弥补市场的不足。出版公共服务设施是为了满足老少边穷地区人民对出版产品的需求，在这些地区建设基础设施投入大、产出少，居民消费能力弱，如果单纯从市场的角度看，是没有企业愿意投入的。但满足这些地区人们的基本文化需求，是党和政府义不容辞的职责，也是解决社会主要矛盾的必由之路。因此，国家通过转移支付等形式，加大对这些地区的出版资源投入，恰恰体现了政府这只看得见的手的作用。从具体出版物门类看，古籍整理项目、盲文出版项目、少数民族语言文字项目等面向特定群体的出版物，它们具有很强的外部性或者溢出效应，但就生产这些产品的机构而言，很难实现盈利，没有政府的公共投入，单纯靠市场是无法发挥这些特殊功能的，这就需要政府通过补贴、奖励、税收优惠等措施，对其加以扶持。而对从事这些非营利性活动的具体机构（无论是企业单位还是事业单位），不能用经济指标进行衡量，必须在科学评价其社会效益的基础上，在经济效益方面给予一定的朴偿，这样才能建立出版公共服务的长效机制。因此，出版公共服务体系有效地弥补了市场的不足，既发挥了市场的作用，也更好地发挥了政府的作用，这正是政府公共性和人民性的体现，这既是市场规律的客观要求，也是转变政府职能的内在要求。
6.出版公共服务对市场秩序的维护
在公共服务体系建设中，政府的另一个重要功能是作为市场规则的制订者和市场秩序的维护者。就制订市场规则而言，当前，全面依法治国，建设社会主义法治国家是“四个全面”战略布局的一项重要内容。依法治国首先要有法可依，建立和健全相关法律法规，并严格依法行政、按法办事。在出版领域，就是要进一步完善出版相关法律法规，建立健全符合我国国情和出版业发展实际的出版法律体系，特别是出版公共服务法律体系，减少不确定性、降低交易成本。就维护市场秩序而言，由于受到计划经济的长期影响，我国出版物市场条块分割、区域封锁的情况时有发生，这与我国社会主义市场经济所要求的建立全国统一、竞争有序的出版物市场目标背道而驰，因此，政府要制订相关规制，规范市场行为，维护公平竞争市场环境。这方面作用主要体现在：一是加大对非法出版活动的打击力度，严厉惩处非法出版物的制造者、传播者；二是依法打击破坏市场秩序的行政垄断、区域封锁、价格欺诈、高定价低折扣等不正当竞争行为；三是建立健全出版物质量监督和保障体系，严格出版物质量标准，严肃查处质量低劣的出版物和出版单位；四是加大对知识产权的保护力度，鼓励创新创造，使出版业成为我国创新型国家建设的重要推动力。
我国的出版公共服务体系建设不是孤立进行的，它是和我国政治、经济、文化、社会等方面的改革发展密不可分的。经过几十年的艰辛探索，我国出版公共服务体系建设取得了巨大的成就，但我们应该清醒地看到，这些成就与当前经济社会发展水平和人民群众日益增长的精神文化需求相比，与基本建成公共文化服务体系的目标要求相比，与建设出版强国的宏伟目标相比，还有很大的差距，还有很长的路要走，需要出版业同仁同心协力，为把我国建设成为社会主义出版强国而不懈奋斗。
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[13]李克强.希望全民阅读能够形成一种氛围,无处不在[EB/OL].[2015-03-15].http://www.xinhuanet.com/politics/20151h/2015-03/15/c_l27582498.htm.
[14]国家新闻出版广电总局,财政部.关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见[EB/0L].[2015-03-31].http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=494297.
[15]中共中央办公厅,国务院办公厅.关于加快构建现代公共文化服务体系的意见[EB/0L].[2015-03-31].http://www.gov.cn/xinwen/2015-01/14/content_2804250.htm.
[16]国务院新闻办公室.国家人权行动计划(2016-2020年)[EB/0L].[2016-09-29].http://www.scio.gov.cn/wz/Document/1492804/1492804_1.htm.
[17]联合国教育､科学及文化组织.保护和促进文化表现形式多样性公约[EB/0L].[2005-10-20].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2007-02/01/content—5357668.htm.
[18]中共中央办公厅,国务院办公厅.关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见[EB/0L].[2017-01-25].http://www.gov.cn/zhengce/2017-01/25/content_5163472.htm.
[19]习近平.习近平谈治国理政:第二卷[M].北京:外文出版社有限责任公司,2017:340.
