【作 者】张美娟、黄靖、李孟：武汉大学信息管理学院
【摘 要】本文将新中国成立以来我国出版经济体制改革历程分为探索起步、调整过渡、结构优化、深化改革及转型升级这五个发展阶段，并梳理和分析了各阶段的出版经济体制改革主要实践与政策。其次，运用新制度经济学中的制度变迁理论、将 70 年来我国出版经济体制改革及其政策制定发展视为一种制度变迁过程，对其变迁动因与变迁路径进行了学理探究。最后，在上述相关实践与理论研究基础上，结合新时代中国特色社会主义经济体制与文化发展的内在要求，提出了进一步深化我国出版经济体制改革与完善相关政策体系的思考与建议。
【关键词】70年（1949—2019；出版经济；体制改革；政策解读；制度变迁
自从1949年新中国成立以来，我国新闻出版事业在宣传党的方针政策、满足人民群众精神文化需求、提高国民教育水平和文化素质等方面均做出了积极贡献、取得了令人瞩目的辉煌成就，可谓是波澜壮阔的70年。这些贡献与成就的取得，离不开每一个历史时期的出版经济体制改革与创新，而经济体制改革的实践又离不开相关政策的引导与支持。为此，本文拟对70年来中国出版经济体制改革实践进行梳理，并以中国经济改革洪流为大背景、以重要历史时期的出版经济体制改革标志性的政策出台以及相关重要改革实践为依据，将改革历程划分为探索起步、调整过渡、结构优化、深化改革及转型升级这五个发展阶段，并对各阶段的出版经济体制改革主要实践与政策进行了梳理与分析。理论源于实践，实践的发展需要理论指导。本文运用新制度经济学中的制度变迁理论、将70年来我国出版经济体制改革及其政策制定发展视为一种制度变迁过程，对其变迁动因与变迁路径进行了学理探究。最后，在上述相关实践与理论研究基础上，结合新时代中国特色社会主义经济体制与文化发展的内在要求，提出了进一步深化我国出版经济体制改革与完善相关政策体系的思考与建议。
需要说明的是，这里的“出版”是大出版的概念，不仅包括生产环节的内容编辑，还包括分销环节的发行，是整合出版发行产业链的视角，因为各环节之间紧密联系又相互影响。唯有将整个出版业作为一个整体去研究，在此更尊重实践亦更具科学性。
1 中国出版经济体制改革发展历程及主要政策
纵观1949年以来我国出版事业发展的历程，可以看到：每一次中国经济体制改革的重要发展时期（比如1978年前后）、相关出版经济体制改革政策的出台，对于出版经济体制改革实践都产生了深刻的影响和积极的推动作用，进而深刻地影响和推动我国出版产业和出版事业的快速健康发展。故本文将以此逻辑和依据将中国出版经济体制改革发展历程进行划分，具体分为探索起步、调整过渡、结构优化、深化改革及转型升级这五个发展阶段，梳理和分析各个历程的实践与相关主要政策，以期展示70年来中国出版经济体制改革实践与政策的概况与特征。
1.1 探索起步阶段（1949—1977年）
新中国成立后，百废待兴，党和政府高度重视出版工作，于1949年10月召开第一届全国新华书店出版工作会议，明确了新中国的出版工作由过去的为革命军事服务、为人民政治斗争服务转向新中国的为生产建设事业服务。1950年，第一届全国出版工作会议通过了《关于发展人民出版事业的基本方针的决议》，全国新华书店出版工作会议通过了新华书店企业化经营方针，全国出版产业格局开始架构，全国新华书店开始统一集中建设改制[1]，在第一届全国出版工作会议精神的指导下，1950年至1952年，出版总署加强了对私营出版社的整顿、管理和领导，消灭了解放初期我国出版业的投机乱象和无政府状态，国营和公私合营出版业迅速壮大，到了1956年，所有私营出版业、印刷业和发行业，都实现了全行业公私合营，以社会主义公有制为基础、计划经济体制下的新中国出版体制全面建立。从1957年开始，我国出版业先后经历了“反右”斗争、“大跃进”等政治运动，尽管屡次受挫，但仍在曲折中求发展。“文革”十年间，我国经济所有制和运行机制没有大的变动，直至1977年12月，全国出版工作座谈会的召开方扭转了“文革”对出版业造成的持续混乱，中国出版业开始进入恢复调整的时期。在探索起步阶段，我国出版行业从私有走向公有，从企业走向事业，从分散走向集中，从民办走向国营和公私合营，不断完善细分规范性文件调整，由此构建起中国的出版法治体系[2]。
1.2 调整过渡阶段（1978—1991年）
1978年十一届三中全会后，出版界开展拨乱反正工作，重新确定出版路线。1983年，党中央和国务院联合颁布了新时期出版工作的纲领性文件《中共中央、国务院关于加强出版工作的决定》，作为新时期出版工作的指导性文件，《决定》首次确立了出版物的性质，即具有意识形态性和商品性的双重属性，并提出了“一主三多一少”，即逐步形成以国有新华书店为主体，多种经济成分、多条流通渠道、多种购销形式、少流通环节的图书发行网。1984年6月召开的全国地方出版工作会议，则提出了适当扩大出版单位的自主权，提高出版单位经营的主动性，使出版社由单纯的生产型逐步转变为生产经营型。1984年国务院下发了《关于对期刊出版实行自负盈亏的通知》，自此，出版单位产权组织形式从事业单位体制逐渐转变为事业单位企业化管理体制。1986年，国家出版局分别颁布《关于推行图书多种购销形式的试行方案》和《〈关于推行图书多种购销形式的试行方案〉的补充规定》，部分放开了民营书业经营图书的限制，此后，民营书业通过协作出版与承包制参与出版过程，推进了出版经济体制和所有制层面的改革。1988年，中宣部、新闻出版署发布了《关于当前图书发行体制改革的若干意见》，并提出了“三放一联”，即放权承包，放开批发渠道，放开购销形式和折扣，大力发展横向联合，提出了建设政企分开、扩大出版单位自主权，并正式确立了出版必须由生产型向生产经营型转变。在这一阶段，出版业实现了由生产型向生产经营型的转变，“事业单位企业化管理”的出版体制使出版业逐步摆脱了计划经济模式的束缚，朝着社会主义市场经济的方向迈进，并确立了出版业的企业化经营理念，深化了“事业单位企业化管理”的出版体制，推进了承包责任制在出版体制改革中的实践，将经营权交给了出版企业，实现了所有权与经营权的分离。
1.3 结构优化阶段（1992—2002年）
1992年12月23日，全国新闻出版局长会议召开，会议提出了“建立适应社会主义市场经济体制的出版体制，在市场经济条件下加强宏观管理”的要求，阐明了出版体制改革的具体内容，为市场经济体制建设初期出版体制的改革指明了方向。1994年，全国新闻出版局长会议则阐明了出版体制改革的具体内容，指出要大力培育全国统一开放的图书市场，并强调了转变出版行政管理机关职能，实现出版事业单位企业化管理，出版业应当从追求总量增长向追求优质高效的阶段转移等，此举强调了出版企业在市场经济中的主体地位，为出版企业提供了有序开放的市场环境。1997年，国务院颁行了《出版管理条例》，这是新中国成立以来首个较为系统全面的出版管理行政法规，出版行业管理和体制改革得以规范化。同年，提高集约化程度成为深化出版体制改革重点，如在全国组建跨地区、跨行业经营的大型、超大型出版集团，探索股份制改造等。2001年4月，国务院将中华人民共和国新闻出版署调整为中华人民共和国新闻出版总署，并将其升格为正部级。在结构优化阶段，中国出版业积极探索法制化和管理体制规范化优化道路，出版领域内的规章制度根据现实情况得以制定、修改和废止[3]，同时，不断优化产业结构，充分打开国内市场，为2001年加入世贸组织，参与全球市场做了准备。
1.4 深化改革阶段（2003—2012年）
进入21世纪以后，我国出版业进入了“转企、改制、连锁、上市”的全新发展阶段。2002年出台的《关于进一步加强和改进出版工作的若干意见》，对党的十一届三中全会以来，特别是党的十三届四中全会以来的我国出版工作进行了系统总结，对面向新世纪处于战略机遇期的出版工作进行了全面部署。2003年10月，党的十六届三中全会则提出了文化体制改革的总目标，党中央、国务院启动了文化体制改革试点工作，新闻出版系统21家试点单位开启了改革试点任务。2006年7月，《新闻出版总署关于深化出版发行体制改革工作实施方案》出台，《方案》以“区别对待、分类指导、循序渐进、逐步推开”为原则，对实行事业体制的公益性出版单位和转企改制的经营性出版单位的改革目标和根本任务分别提出了要求。这一时期，中国出版业集团化进程主要呈现以下特点：通过转企改制，实现企业化、市场化运作；开始出现上市公司；跨地区设立分支机构成为潮流；出版业进入“兼并重组”的整合时代；兼并吸纳民营出版机构；“走出去”到海外发展取得一定突破[4]。2009年3月颁布的《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，则明确了进一步推进新闻出版体制改革的主要任务，包括推进公益性新闻出版单位体制改革，推动经营型新闻出版单位转制，推进联合重组等。这一时期，中国出版经济体制进入了深化改革阶段。
1.5 转型升级时期（2013—2019年）
党的十八大以来，文化体制改革上升为“五位一体”全方位改革的重要内容。2013年，新闻出版总署与广播电影电视总局合并为国家新闻出版广电总局。2014年，《深化文化体制改革实施方案》的审议通过，新一轮文化体制改革进入全面实施阶段，“四梁八柱”性质的基础性制度进一步完善。2015年9月《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》的出台，深化了出版企业生产经营制度的改革，力求以社会效益为先的“双效统一”，为进一步深化出版经济体制改革，推进行业治理体系和治理能力现代化奠定了基础。2018年，国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划归中宣部，出版经济体制的管理机制得到进一步优化，有效推动了出版管理部门的职能转变，简化了行政审批手续，促进了出版治理能力现代化。在转型升级时期，中国出版经济体制改革不断向纵深发展。
2 基于制度变迁理论的中国出版经济体制改革政策分析
在《经济史中的结构与变迁》中，道格拉斯•C•诺思指出，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德管理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”[5]。以科斯为代表的新制度经济学派认为，人的行为具有有限理性的特征，而每个人都有让自己利益最大化的机会主义行为倾向，因此，在现实环境中，制度往往是动态的，发展的，由此推动了制度的变迁，即“制度变迁是其供给主体在变迁收益大于变迁成本情况下的一种理性行为，获得制度变迁带来的好处是其根本目标”[6]。结合制度变迁理论，聚焦到出版经济体制改革，可以发现，中国出版经济体制改革的相关政策，即国家颁布的有关出版经济体制改革优化的各种法令文件、条例、准则及项目、规划方案等，在很大程度上决定了不同时期我国出版经济体制的战略部署。譬如，1952年《试行出版计划初步方法》的颁布，便开启了全国出版工作的计划化管理，1983年《关于加强出版工作的决定》，确定了“两为”出版方针和出版业的双重属性，1988年，《中共中央宣传部、新闻出版署关于当前出版社改革的若干意见》的颁布，则强调在发展社会主义有计划的商品经济的条件下，出版必须有生产型向生产经营型转变，到了1992年，《贯彻十四大精神，把新闻出版事业推向一个新的阶段》在全国新闻出版局长会议上被提出，中国开始逐步建立旨在适应社会主义市场经济体制的出版经济体制，2005年《关于深化文化体制改革的若干意见》的出台，则进一步推动了出版经济体制改革。由此可见，出版体制政策的演变既包括政策从无到有的初步创建，也包括新旧政策的替代，从新制度经济学的角度看，这是一种制度变迁的过程。
为此，本文拟采用新制度经济学的相关理论与视角，对于中国出版经济体制改革相关政策的变迁发展进行学理探究。由于制度变迁发展的动因初心与路径依赖对于改革的方向与成效具有重要影响，下面拟就这两个方面展开具体的探究。
2.1 中国出版经济体制改革相关政策的变迁动因
2.1.1 建立健全出版现代产权制度的要求
从根本上看，中国出版经济体制改革相关政策的变迁，是人力资本产权制度变革以及降低交易费用的内在要求。产权，即财产权利，科斯在研究交易费用问题的基础上，引申出了产权概念，认为产权界定清晰是提高市场运行效率的必要条件，也是建立现代企业制度的基础[7]。新制度经济学派认为，产权是社会的基础性规则，而现代企业产权制度则是企业的基本制度，在出版领域，推进现代企业产权制度的建立与完善便是出版经济体制改革的重要动力之一。在转企改制前，我国的出版产权制度表现为产权高度集中于国家：出版集团作为事业单位，其资产所有的唯一主体是国家，出版集团仅仅拥有国有资产的经营权，并不具备资产授权经营的资格，出版集团的管理者与企业之间并不存在任何责、权、利的关系[8]。在这一阶段，由于产权的不可分割性、不可流动性和产权组织的单一性，不利于资源的优化配置，也束缚了生产力的发展[9]。直至2004年3月25日，国务院下文批准中国出版集团整体转制为中国出版集团公司，并明确规定了中国出版集团的企业身份，转制后实行国有独资公司的管理体制。以此为契机，中国的出版产权制度开始由传统的出版产权制度向适应新经济社会形势的现代出版产权制度转变，在转企改制后，国有独资出版集团（公司）必须按照现代企业制度，由国家向出版集团（企业）公司授予国有资产的经营权，这样便确保了集团公司在投资、融资以及经营活动中合法的身份和权益。在2018年12月，国务院办公厅又进一步下发了《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》，在推进出版产权制度改革的同时亦不断健全了中国的出版经济体制。总体来说，进行产权界定的明晰，确定企业的股东（出资人），这是出版体制改革过程中最关键的一步。而通过产权制度改革，有利于保证国有财产法定权利的完整性和有效性，逐步消除体制性障碍[10]。因此，降低市场交易费用，以推进各类资源要素的合理配置，实现帕累托最优，依旧是当前乃至以后相当长时期出版体制改革的重要驱动力。
2.1.2 实现社会经济效益良性结合的需要
在计划体制中，作为特殊生产行业的中国出版企业，社会效益是其首要使命。因此，在探索起步阶段，出版传播活动主要以社会效益为重，而在强势的政治环境中，由于外部政治力量的过度辖制，出版业的发展陷入了困境。直至1983年，党中央和国务院联合颁布了新时期出版工作的纲领性文件《中共中央、国务院关于加强出版工作的决定》，正式确定出版物具有意识形态性和商品性的两重属性，由此，中国的出版体制进入了一个新的创新时期，十四大后，随着社会主义市场经济体制的确立，出版经济体制亦必须进行相应的改革，以适应社会主义市场经济体制的宏观架构。在社会主义市场经济体制下，出版物带有两重特性，既是精神文化产品，又是商品，出版部门既是思想文化部门，又是国民经济的产业部门；出版物市场既有其特殊性，同时又是整个社会主义市场的一个组成部分，因此，基于实现社会效益和经济效益相统一的需要，国家又出台了系列政策，推动中国出版经济体制迈入纵深。到了2015年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》，意见强调，文化企业需担负文化传承使命，并必须始终把社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益相统一，为下一步的出版经济体制改革及政策体系的构建奠定了基调，指明了方向。由此可见，在中国出版经济体制改革历程中，力求社会效益与经济效益的良性结合，是其制度变迁及政策演变的重要动因。
2.2 中国出版经济体制改革相关政策的变迁路径
2.2.1 重视需求方的供给主导型变迁
新制度经济学在分析制度变迁时，往往采用“需求—供给”以及“成本—收益”分析方法，将制度变迁划分为两种类型：需求诱致型制度变迁与供给主导型制度变迁。其中，需求诱致型是人们在追求由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性制度变迁，而供给主导型制度变迁是指通过行政权力和立法手段等外在强制力推行制度、变革制度的一种制度变迁方式。在出版经济体制建设的探索起步阶段，我国实行的是计划经济体制，出版经济体制的宏观架构及微观细节皆由国家统一规划，出版政策制定的模式普遍是“自上而下”的政府主导型模式，在这一阶段，国家主导了出版经济体制的重塑与变革，完成了产权关系从私有到国有的转变，确立了“以公有制为基础的计划一切”的出版经济体制。改革开放后，鉴于出版市场带有文化经济的双重属性，中国出版经济体制及其相关政策的变迁依旧是由国家精英集团作为制度及政策的供给主体，由国家主导制度及政策的选择及变革，由此逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的出版经济体制。在深化改革阶段及转型升级阶段，国家依旧主导着出版产业发展的顶层设计，推进出版供给侧改革以及出版治理的现代化。当然，也应看到，随着改革进程的加快，社会利益的多元分化，出版产业中亦随之产生了诸多新问题，新需求，“自下而上”的政策倡导亦不断增多，因此，重视需求方的声音亦成为国家在进行出版制度及政策供给的重要特征，以不断吸纳社会及市场的意见及建议，不断完善中国出版经济体制及其相关政策，以达成制度的均衡状态。由此可见，现阶段中国出版经济体制改革相关政策的变迁路径是重视需求方的供给主导型变迁。
2.2.2 以增量改革为主的渐进式变迁
刘江会认为：“在制度创新目标和约束条件都给定的情况下，选择什么样的制度变迁方式，以尽可能低的成本完成旧制度向新制度的过渡，就成为制度变迁的核心所在[11]”。由此便有了渐进式制度变迁以及激进式制度变迁两种模式。激进式变迁，即休克疗法，指制度变迁过程较为剧烈，与之相对的是渐进式制度变迁，是指变迁过程相对平衡，新旧要素之间的轨迹衔接较好，不至于引起较大的社会震荡，在响应外部环境变化的基础上调整及重构政策内容及体系，以弹性地应对复杂多变的市场环境以及国际环境。然而，这亦决定了从变迁启动到变迁完成是一个缓慢的过程，需要花费较长的时间。聚焦到出版制度，中国出版经济体制改革及政策演进始终采用的是以增量改革为主的渐进式变迁模式。一方面，中国出版经济体制改革及政策演进延续的是“摸着石头过河”的路线，变迁方式多采用双轨制模式，变迁过程较为平缓，妥善处理了新旧要素更替时产生的制度及政策衔接问题，减小了改革的风险，但也产生了一些路径依赖问题；另一方面，张新华总结道：“中国的出版改革从商品化、市场化到企业化、资本化，都是着眼于在增量配置上引入市场机制”[12]，并辅以边际创新。譬如，1982年的《关于图书发行体制改革问题的报告》，便创造性地提出了“一主三多一少”，即“以国营新华书店为主，多种经济成分，多条流通渠道，多种购销形式，少流转环节”，包容且创新的政策设计为社会主义市场经济体制下图书市场的建立奠定了基础。从整体来看，选择渐进式的改革模式，建立与中国特色社会主义市场经济相适应的出版经济体制机制，完善要素市场化配置，不断改革，不断开放，是中国出版业70年来的经验所在，亦是改革开放以来我国出版经济体制改革及政策变迁的主旋律。
3 新时代制度自信与中国出版经济体制改革发展
综上所述，新中国成立以来的出版经济体制改革实践和政策发展上均取得了辉煌成就，历史事实证明，我中国出版经济体制改革的动机初心和信念是正确的、符合中国出版事业发展内在要求的，为此在未来的改革发展中我们要秉承制度自信与文化自信这一信念、初心和前提。同时，从上述新制度经济学的分析可知：政策制定与实施效果的保证需要有合理的路径设计，而这又取决于经济学的底层逻辑，即社会公平与市场效率、社会效益与经济效益、资源的政府配置与市场配置之间关系的有机统一。
当前我们伟大祖国正进入民族复兴的新时代，如何进一步深化出版经济体制改革使之助推我国出版事业在新时代的繁荣与发展？基于上述的实践总结与理论分析，本文认为出版经济体制改革与政策制定的动因信念与路径依赖这两个方面进行前瞻性研究。
3.1 坚持制度自信与文化自信是进一步改革的基本前提
70年来，中国出版经济制度的改革与发展从实际出发，注重顶层设计，渐进式的不断深化。中国出版经济体制的改革发展与我国的历史传承、文化传统以及经济社会发展水平息息相关。习近平总书记曾强调，我们要坚持制度自信，没有坚定的制度自信就不可能有全面深化改革的勇气，同样，没有全面的改革与发展，制度自信也不可能彻底和久远。中国出版经济制度进一步的改革与发展，首先要坚持新时代中国特色社会主义的制度自信，其次要认识到出版经济体制的改革是一个不断完善的过程，有一些方面还可以不断深化改革，需要进一步创新发展。
出版，承担着民族文化与科学知识传播的社会责任。习近平总书记强调，“文化自信是更基本、更深沉、更持久的力量”。中国出版经济体制改革发展，要坚定文化自信、担当新使命，全力加强内容建设，深入改革创新，重视提高出版物质量，通过出版优秀的文化产品、普及科学真理，为实现出版大国向出版强国迈进提供更基本、更深沉、更持久的精神动力。
3.2 实现政府与市场资源配置的有机结合是进一步改革的主要内容
面对出版产业新的市场化、数字化、国际化发展趋向，对于各领域各环节的改革要遵循事物发展的基本规律，区别对待私人品与公共品性质的出版产品与服务，将社会公平与发展效率有机结合。政府应注意结合时代的发展丰富政策制定主体的内涵、优化执行程序以及探索价值评估路径，提供正确的政策支持和与适当的宏观把控。同时，从市场角度而言，应营造良性的发展环境，充分调动一切积极因素，发挥市场行为主体出版企业的能动性，解放文化生产力。以此推进政府资源与市场资源的协调配置，开展进一步的出版产业经济体制改革。
建设统一、开放、竞争、有序的市场体系是我国建立社会主义市场经济体制的着力点。而我国出版产业结构主要是按照政府的规划来构建的，出版产业内部资源配置计划与市场之间的矛盾如产品、人才等结构问题突出，特别是在出版权（包括出版单位、书号、刊号、版号）的计划性配置与出版资源（包括书稿、出版人才等）的市场配置所产生的结构性矛盾普遍存在[13]。出版产业经济体制的改革应重视市场在资源配置中起到的决定性作用，当下出版企业由生产型向生产经营型转变，企业化管理模式使其焕发了新的活力，政府的角色也应适时转变。互联网时代市场风向瞬息万变，为提高出版企业的生产效率，政府可适当下放权力，简化行政程序，明晰政企间的权责范围。专业工作交可由专业人士完成，如建立相关的出版协会承担具体事务，政府由参与者转变为监管者。鼓励更多的出版行业专业人士参与到相关政策的制定当中来，结合其在市场实践中获得的经验与心得，提出更多有益的见解。
同时，基于我国的基本国情和出版产业特殊的文化属性，在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用时，政府仍需进行适当的干预。政府应始终重视社会对于文化的需求，不能把提高生产效率作为唯一的参考标准，要坚持引导正确的社会意识形态，做好宏观把控，维持出版市场的稳定。当现实的市场机制在某些场合不能导致资源有效配置，出现“市场失灵”的情况时，政府需及时补位，利用“看不见的手”进行调控，通过公正的公共政策协调利益关系与调整市场格局，更好地兼顾“公平”与“效率”之间的平衡[14]。以此来协调政府资源与市场资源合理化配置，推动出版产业经济体制更加健康的发展。
注 释
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