【作 者】孟磊、单芳：湖南理工学院
【摘 要】韩国在阅读立法方面积累了成熟丰富的经验，值得尚处于阅读法制建设起步阶段的我国充分学习借鉴。韩国阅读立法的主要内容有：聚焦文化权利保障的立法理念、凸显中央政府的阅读推进义务、明确地方政府的阅读推广职责和鼓励社会主体的阅读振兴参与。借鉴韩国的阅读立法经验，我国在加快推进全民阅读法制化建设过程中，应以文化权利构筑全民阅读理念基石，以完备立法建立全民阅读长效机制，以国家主导统筹全民阅读促进机制。
【关键词】韩国；阅读立法；全民阅读
韩国和日本同为东亚阅读法制较为健全的国家，“在少年儿童阅读、特殊人群阅读和图书馆资源利用等方面形成了成熟的实践经验”[1]，值得我国借鉴。在韩国和日本之间，韩国的阅读立法有更多的理由为我国所学习和效仿：其一，更加全面的阅读法制体系，韩国聚力于强化法制建设来推广全民阅读，在此基础上，形成了立法主体多元、规制对象广泛、权责关系明晰、社会力量充分参与的阅读法制体系；其二，更具示范效应的制度设计，韩国文化强国建设离不开国民阅读水平的提升，进而与阅读立法存在着千丝万缕的关联性，韩国顺利完成向世界文化强国的转型，为当下中国着力推进阅读法制建设提供了目标指引和动力激励；其三，更大成功概率的阅读法律移植，中韩两国历史上有着深厚的政治文化渊源，近代都遭遇到外国势力的侵略，二战后，作为后发国家所采取的经济发展道路高度相似，这为我国部分移植韩国阅读法律提供了现实可行性。因而在我国推广全民阅读、推进阅读法制体系建设过程中，有必要充分学习借鉴韩国的阅读立法经验。
1 韩国阅读立法的演变历程
韩国阅读立法的整个演变历程中有3个重要时间节点：1987年、1994年和2006年，分别对应着韩国民主转型初告完成、《图书馆与读书振兴法》的制定和《读书文化振兴法》的颁布这3个对于阅读立法来说至为重要的历史事件，进而将韩国阅读法制分割成3个不同阶段：1987年前阅读立法的萌芽时期，1987年到2006年之间阅读立法的稳步发展阶段，2006年后阅读立法走向相对成熟时期。
1948年韩国成立后制定的《大韩民国宪法》即已“接受了文化国原理”[2]，问题在于，由于受众所周知的军人威权统治制约，宪法的“文化国”规范长期无法转化为现实的国民文化权利保障和政府的文化义务履行。反而在政府维护专权统治考量下，“文化国”的意识形态属性被无节制地张扬，政府文化政策制定与施行都必须绝对服从于政权巩固目标。由此，在所谓“文化国”的实践中，核心不再是公民文化权利的享有、行使和保护，而是威权统治集团的意识形态灌输和社会控制。在此背景下，无论是1964年《图书馆法》的制定，还是20世纪60年代韩国政府在“为提高素质而阅读”的政策目标下所掀起的“阅读大著书运动”“图书馆阅读运动”“乡村文库运动”等阅读促进活动[3]，其所取得的推进国民阅读素养和水平提升的社会效果自然无法被忽视，不过其更为恰当的定位，似乎应是威权体制文化管制政治目标的附带成果。
从1987年到2006年制定《读书文化振兴法》这段时间，是韩国阅读立法的初步成形时期，1994年《图书馆及读书振兴法》的颁布是此一时期的标志性事件，“读书振兴”首次成为单行法律的关键词，并围绕此形成一连串的法律关系。有必要提及的是，只需把目光稍微向后移动即可发现，在1987年到1994年的这短短七年时间里，韩国已对1964年的《图书馆法》进行过两轮修正，时间分别是在1987年和1991年。法律在如此短的时间内被高频地修订，抑或可表明政府对包括图书馆在内的文化事业和文化产业发展的高度重视。一种颇具说服力的解释认为，民主转型后“压制型”政治权力的垮台使得韩国社会不得不面临社会团结纽带缺失的困境，文化艺术不仅可以作为社会整合力量应用于社会弊端治理[4]，而且还能够充当经济转型和增长的新动力角色。后来的政治发展进程例证了这一说法。1993年韩国首次提出文化产业概念，1994年设立专司文化产业政策的文化产业局，1998年金大中总统正式提出“文化立国”战略，并围绕此出台了一系列政策计划。文化产业的发展和文化事业的进步都离不开法律的保障，韩国在此期间制定颁行一大批相关的文化法律法规，其中特别重要的有《影像振兴基本法》（1995年）、《文化产业振兴基本法》（1999年）和《内容产业振兴法》（2002年）。就全民阅读而言，《图书馆及读书振兴法》明确规定了“全民阅读推广活动中的责任主体、设施和资源建设、振兴重点、奖励机制、财政保障，都有了探索性突破，为日后阅读方面的专门法规的出台奠定了最初的基础”[3]。
2006年韩国将《图书馆及读书振兴法》一分为二，分别于当年的10月4日和12月28日颁布《图书馆法》和《读书文化振兴法》，后者的制定象征着韩国阅读立法已迈向相对成熟完善的阶段。其实，表面上看《图书馆及读书振兴法》纯粹是立法上的偶然事件，不过若是从法律政治经济基础角度作深入探察，偶然之下实则是必然。《图书馆及读书振兴法》混合图书馆法条款和阅读条款的立法，在二者尚处于初级发展阶段时，不仅有助于实现政治社会资源的最大化集约利用，而且图书馆事业和阅读推广事业还可能在发展过程中相互促进。一旦图书馆和阅读推广事业都步入正轨之后，有限的政治社会资源供应和日渐增长的发展资源需求之间的矛盾必然会愈演愈烈，仍然强行将两者捆绑在一起很可能会酿成彼此反噬的苦果。为此，2002年韩国图书馆界即启动研议相关的修法事宜，随后数年中召集数场重量级研讨会，发布多版法律修正案，各种因缘际会之下，终致在2006年实现《图书馆法》和《读书文化振兴法》的分立。如此，于阅读推广事业而言，也可堪称是一次破茧而出的契机。毕竟阅读条款在《图书馆及读书振兴法》中只是附属地位，《读书文化振兴法》才代表着韩国第一部真正意义上的独立阅读立法。
2 韩国阅读立法的主要内容
2006年《读书文化振兴法》颁行后，韩国国会在2008年和2013年分别对该法进行部分修订，并在2013年的修订中正式将该法更名为《阅读文化振兴法》。经此，韩国形成了以《阅读文化基本法》为骨干，由《阅读文化振兴法实施令》《图书馆法》《学校图书馆法》等法律中的部分条款，以及地方自治团体制定的《首尔特别市图书馆及阅读文化振兴条例》等所构成的阅读立法体系。
2.1 聚焦文化权利保障的立法理念
“法律是按照其意义必然服务于法律理念之物”[5]，犹如人的身体受其灵魂所支配，立法、执法、司法、守法和法律监督等各环节的法律运行则围绕着法律理念而展开。与此同时，各个不同的法律运行环节，有其各自支配性的法律理念，鉴于无论何种形式的法治国家首先都必须“有法可依”，立法的重要性由此突显，立法理念的选择亦由此成为须审慎考虑的要务。
《阅读文化振兴法》第1条即规定了立法目的：“致力于提高国民智力水平，逐步培养健全的情感，并为国民打造终身教育环境，从而提升国家经济竞争力，保障国民享有平等的阅读活动机会，改善国民整体生活质量。”与美国阅读立法重点关注儿童这一特殊群体的权利保障有所不同，韩国阅读法律所保障的对象是全体国民[6]，这一点仅凭“国民”二字在整段法律条文中的高频出现次数，已足以彰显。与此同时，需要稍做说明的是，《阅读文化振兴法》虽未采取同年颁布的《图书馆法》的立法例——在立法目的中明言公民权利保障的立法理念，不过并不妨碍其作为公民文化权利保障的一种实质表达。首先，通过与《经济、社会和文化权利国际公约》关于文化权条款相对照，作为《阅读文化振兴法》第1条核心内容的“国民终身教育”和“享有平等阅读活动机会”规定，与《经济、社会和文化权利国际公约》的第13条和第15条，无论从内容和精神上，都高度一致；其次，除了肯定性的权利主张之外，政府履行保障人权义务的设定同样至关重要，从《阅读文化振兴法》通篇政府阅读保障义务的规定即可反推出该法强烈的文化权利保障理念。
2.2 凸显中央政府的阅读推进义务
东亚国家政府在推动经济的发展繁荣过程中普遍发挥着关键作用，“没有国家的积极干预，市场本身不会发展，特别是对幼稚工业和高科技产业，若无国家的扶植，是不可能发展的”。[7]经济领域之外，在社会场域和文化生活中，政府仍然居于支配性地位。与此同时，东亚地区自古以来便存在着厚重的中央集权传统，中央政府在国家各项事业发展中实际承担起领导者角色，发挥着决定性的作用。总而言之，东亚地区经济、社会和文化的发展离不开政府的主导、引领乃至干预。在此背景下，全民阅读事业的顺利推进必然有赖于中央政府的作用发挥，以立法形式明确中央政府的阅读推进义务进而成为全民阅读得以成功推广的不二法门。
韩国《阅读文化振兴法》原本有15条，其中第7条在2009年3月5日的立法修订中被删除，现有的14个条文中，9个法律条文涉及国家层面的职责和义务，主要内容包括：规定文化体育观光部和相关中央行政机关是韩国在中央政府层面推进阅读文化振兴的主要机构；阅读文化振兴的总体规划和实施步骤体现为“文化体育观光部每五年制定一份读书文化振兴基本计划，涉及从阅读文化振兴政策细化、相关的各种设施资源的改善调配与保障到针对性调查研究等内容，在依循基本计划基础上，每年制定实施年度行动计划、发布读书振兴年度报告”[8]；阅读文化振兴的主要活动形式有设定读书月、向振兴阅读活动做出贡献或有实际业绩的人进行表彰或颁发奖金；阅读文化振兴的体制机制保障，如政策激励、与社会合作、行政及财政措施支持等。
2.3 明确地方政府的阅读推广职责
地方政府的推广阅读职责随着民主转型的深化和地方自治的制度化而日益强化。韩国民主转型以前，地方政府的权力和权威不仅无法获得彰显，反而受到有意识的多重压制，地方自治更无从谈起。民主转型发生后，国家与社会、中央与地方、个人与集团之间的权力配置获得重置，而在其后的民主巩固进程中，“地方自治的充分实现更是居于核心位置”[9]。
《地方自治法》作为实施地方自治的主要法源之一，将教育和文化的振兴列入地方自治团体所须承担的地方事务范围，《阅读文化振兴法》明确规定地方自治团体的阅读振兴职责包括：制定实施振兴阅读文化和激活职场阅读所需政策，努力向全民提供平等的阅读教育机会，加强与相关文化教育机构的合作，从行政和财政等方面制定相应保障措施。在此，需要说明的是，上述事项在《阅读文化振兴法》中是中央和地方国家机关所共同承担的职责。由此可以看出，一方面，地方自治成为当代韩国宪制构造的重要组成部分；另一方面，中央国家机关和地方自治团体的事务划分还存在相当程度的模糊性。此外，《阅读文化振兴法》第9条还特别规定了地方自治团体负责人所须承担的阅读振兴义务，“提供所需的一系列设施，保障振兴阅读计划实施的必备条件”；“每年至少举办一次有关阅读的活动，并支持与振兴阅读相关的机构或团体举办该活动”。
2.4 鼓励社会主体的阅读振兴参与
在国家行政事务走向复杂化和多样化的趋势下，政府作为单一主体的统治效能普遍面临供给不足的危机，吸纳社会多元主体参与行政日渐成为公共行政运作的常态[10]。在此背景下，作为一种新型统治范式，治理开始在世界范围内普遍流行起来。与传统意义上统治即政府垄断一切行政事务相比，治理的要义是多方参与，涵盖范围遍及人类生活各领域。《阅读文化振兴法》第13条明确规定社会参与阅读文化振兴的基本原则，要求“国家及地方自治团体为更加顺利地推行基本计划，应加强与图书馆、学校等文化、教育机构间的合作”。
学校是对青少年进行阅读推广的主阵地，《阅读文化振兴法》鼓励学校以图书馆为中心开展各项阅读活动，提供建造及运营图书馆所需的各项资源，而要促进学校阅读活动开展的常态化就必须要配备相应的师资条件，要有专门负责的教师或图书管理员。公共图书馆是地区“信息及文化教育中心”，理应成为普及和促进全民阅读的最重要场所。为了全面落实公共图书馆的阅读推广责任，《公共图书馆法》要求公共图书馆应从各项资料的搜集做起，有效地对其进行分类整理，妥善保存并择其善者向公众提供；广开思路，广泛开展如读书会、演讲会和展示会等多种形式的阅读促进活动，致力于市民有序合理读书习惯和计划的培养。知识经济时代条件下，“职场学习的价值得到了空前的重视”[11]，《阅读文化振兴法》充分体察到职场阅读推广的重要性，提出国家及地方自治团体应当鼓励职场内部阅读活动的开展，并寻求培养定期开展此类活动的方法，以此更好地激发职场阅读活动。
3 韩国阅读立法的经验启示
与韩国早在20世纪90年代中期即颁布正式的阅读法律相较，我国全民阅读推广的法制化建设较慢：至今没有颁行国家层面的阅读法律法规，地方层面也仅有江苏、辽宁、深圳、吉林、黑龙江、湖北、四川、石家庄等少数省市制定促进全民阅读的地方性法规或地方政府规章。借鉴韩国的阅读立法经验，我国在加快推进全民阅读法制化建设过程中，应以文化权利构筑全民阅读理念基石，以完备立法建立全民阅读长效机制，以国家主导统筹全民阅读促进机制。
3.1 以文化权利构筑全民阅读理念基石
韩国政府在进入21世纪以后，逐步将“以需求者导向，强调文化本身的价值与内涵，以及对于透过文化的参与、享受，人民之文化基本权之保障”[12]确立为文化立法和文化政策的核心旨趣，在此基础上，构建起以政府义务规定为主要内容的文化权利保障法制体系。在我国全民阅读立法的过程中，曾经一个代表性的反对观点提出，为作为私域的阅读立法有干预公民自由之嫌疑，其后社会各界在广泛的辩论中基本达成共识：阅读立法的出发点不在于限制乃至侵犯公民文化活动的自由选择权，而是为了公民文化权利实现创造更好的条件，提供更为有效的制度保障措施；不在于公民义务的随意增加，而是政府职责的进一步明确。理论共识的实践回应，是《全民阅读促进条例（征求意见稿）》明确将保障公民的基本阅读权利写进该法的立法目的。
阅读权利作为文化权利的重要组成部分，学理层面的研究还很不充分，对其内涵和外延的界定仍有进一步商榷的余地。如谭小军和周安平将阅读权利的表现行为归纳为“阅读自由选择权”“平等享有阅读机会”“阅读保障请求权”“阅读救济权”[13]4个方面。然而，台湾地区的学者研究认为，文化权利的外延表现为参与、表现、平等和保障等多种权能，其中，“文化参与权是所有人文化权利的基本权”。以此言之，公民的阅读参与权作为阅读权利的基本成分，却陷入被忽略的境地。因此，必须唤起阅读参与权的问题意识，即在“为什么读”“读什么”和“怎么读”的问题上，承认公民的权利主体资格，并在实践操作中设置一系列制度，以充分保障全民阅读中的公民、法人和其它社会组织的参与权利。
3.2 以完备立法建立全民阅读长效机制
“小智治事，中智治人，大智立法。”从韩国1994年《图书馆及读书振兴法》到2006年《阅读文化振兴法》，从中央最高立法机关的阅读立法、最高行政机关配置施行“总统令”到自治地方的全民阅读条例，韩国构建起了完备的阅读立法体系。反观我国，社会主义法制体系已经形成的论断遮蔽了文化法制体系建设相对滞后的现实，如文化领域基本立法《公共文化服务保障法》和《公共图书馆法》直到2017年和2018年方才相继出台，《文化产业促进法》至今仍付之阙如。具体到阅读立法领域，在学理层面基本澄清阅读立法能与不能争议[14]、地方层面也已先行先试颁行实施了一定数量的全民阅读法规或规章的情况下，国家最高立法机关制定“全民阅读法”的提议未见官方正式回应行动，2016年国务院将《全民阅读促进条例》纳入立法工作计划，随后相关立法工作迅速行进，颇为可惜的是，至今仍未见有正式行政法规的颁行实施。国家层面全民阅读立法的阙如，为全国性阅读推广事业发展蒙上一层阴影。全民阅读法律体系是一个系统工程，应当从全局思维全面有序展开各方面推进工作：首先便是及早出台《全民阅读促进条例》，与其纠结于思想观念层面的认知分歧，不如让实践来发挥真理检验标准的功能；其次，我国有34个省级行政区划单位、282个设区的市[15]，目前已制定全民阅读法规或规章的省市数量不足10个，地方阅读立法的潜能尚待充分挖掘；最后，尽快将“全民阅读法”列入全国人大常委会的立法规划，填补阅读法律空白，最终建立起我国全民阅读法治保障的长效机制。
3.3 以国家主导统筹全民阅读促进机制
推进全民阅读的意义，从眼前而言与国民的阅读能力提升息息相关，直接影响到国民的素质水平；从长远来看则构成社会文明程度的关键变量，关乎国家命运，民族兴衰[16]。正因为如此，包括韩国在内的很多发达国家径自将全民阅读上升为一项国家战略[17]，以国家力量致力于提升特定弱势群体的阅读能力或全民的阅读水平，将政府作为阅读推广的责任主体，并建构起相应的监督制度和责任追究机制。
我国全民阅读活动的最初开展便是在政府的主导下完成的，国家主导这一基本原则，全面贯穿于《全民阅读促进条例（草案）》和已颁布实施的全民阅读地方性法规或地方政府规章之中。
现阶段我国全民阅读推进中面临的主要问题是政府主导作用的发挥和规范，一方面，防止政府不作为情形的发生，政府作为促进全民阅读的主要责任主体，其作为直接关乎全民阅读活动的最终成败，为此须进一步明确政府的具体职责，确立相应的监督机制，防止国家主导变成纸面上的“口号”；另一方面，也要注意防治政府乱作为现象的出现，政府与公民的现实力量对比导致弱势的公民权利随时有可能受到强势政府权力侵犯的危险，理论上和实践中虽然都已经明确了全民阅读立法是增进而非限制公民权利，不过仍然要警惕政府在推进全民阅读过程中侵犯公民权利现象的发生[18]。在此，《阅读文化振兴法》中规定政府每年应就读书振兴计划的施行情况制作报告书并向国会提交的制度值得我们学习借鉴，可以考虑在立法中加入各级政府每年在向同级人大做工作报告中应有专章关于全民阅读推进情况的报告，接受人大代表的监督，以此反向激励政府严格依法履行全民阅读的促进职责。
与此同时，在国家主导的原则下，如何充分调动、发挥与整合社会力量的作用，使其不仅不会成为促进全民阅读的妨碍，反而能够提供有效助益，也是我们从韩国阅读立法中所汲取的有益经验。当前社会力量参与全民阅读面临着一系列困境，从我国目前已颁布的地方性阅读立法中广泛存在包含“推动”“鼓励”和“支持”等弹性语言的模糊性条款[19]，或可见一斑。接下来全国性的全民阅读立法和其它省市的相关立法应当在此问题上有更进一步的明确规定，承认社会力量的全民阅读参与主体地位，拓宽参与途径，畅通参与渠道，增加财政税收等方面的激励措施，提供有效的救济保障渠道，从而形成完善的社会力量参与机制。政府指导社会力量运作，社会力量监督政府依法行政，国家与社会之间双向良性互动，终致全民阅读事业的健康、持续、稳步发展。
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