新闻出版广电公共服务PPP模式利益相关方价值分析

　　摘要：当下，在新闻出版广电业推广政府与社会合作PPP模式，是创新新闻出版广电公共服务、推动新闻出版广电业发展的重要途径。而要成功完成一个PPP项目，主要参与主体之间持久有效的合作是关键，因此，各方利益的平衡和价值诉求的实现非常重要。本文对新闻出版广电公共服务PPP模式利益相关方价值诉求进行了深入分析，指出其利益平衡的关键所在，并对如何达成利益平衡和持久合作提出了建议。
　　
　　关键词：PPP 利益相关方利益平衡公共服务
　　
　　国办发〔2015〕42号文中给出的PPP的最新定义是：“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。”①新闻出版广电PPP项目提供的是新闻出版广电领域的公共产品和服务，是为了解决新闻出版广电公共项目资金不足，或者有资金但在运作方面存在困难等问题，从而实施相关政策和措施吸引社会资本参与的项目模式，这种模式是未来创新新闻出版广电公共服务、推动新闻出版广电业发展的重要途径。
　　
　　PPP是英文Public-Private Partnership的简写，落脚点在于最后一个P即Partnership（合作）。在PPP项目的实际操作中，包括从项目识别和论证、项目采购、投融资安排、建设承包、运营维护、绩效监管等的全流程，在这个过程中涉及多个利益相关方，这些相关方各自分工有别，各自有其不同的利益诉求，而且PPP项目一般来说周期较长、环节很多，因此要成功实施PPP项目，政府和社会资本之间稳定持久有效的合作是关键，而要做到合作的稳定持久有效，就要保障PPP项目主要参与主体利益的平衡和价值诉求的实现。因此，分析各方参与PPP项目不同的利益诉求，并在项目实施过程中实现利益的平衡，是非常重要的。
　　
　　一、新闻出版广电PPP模式相关方价值诉求分析
　　
　　1. 政府
　　
　　PPP项目一般以政府发起为主，政府对PPP项目的执行走向、督导、管理承担主要责任。财政部门向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在的政府和社会资本合作项目；行业主管部门从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在PPP项目，然后由财政部门会同行业主管部门②，确认项目需求，并对项目进行物有所值评价认为PPP模式的确优于由政府主导的传统经营模式时，才得以立项。
　　
　　政府发起和实施PPP项目的目的，一是PPP模式可以减轻政府财政压力，解决政府融资难的问题，解决公共基础建设的资金问题。二是通过让更加专业、更具有相关资质的社会资本参与项目，可以为社会提供更加优质的公共产品和服务。三是引入社会资本的同时引进市场机制和竞争机制，可以提高项目投资和管理的效率，提高公共产品和服务的质量，实现社会效益和经济效益的双赢，避免公共部门主导项目的一些弊端，如建设运营效率不高、对后期运营效益考虑不足、容易形成负债等问题。四是切实转变政府职能，提高政府的行政能力和水平。把投资权或部分投资权、建设或运营等职能交付给社会资本，政府作为监管机构，来确保项目的实施过程和最终质量，也能进一步提高项目质量。
　　
　　2011年10月，湖北新闻出版广电局与中国航天科技集团航天数字传媒有限公司在全国率先共同打造了“卫星数字农家书屋”建设的PPP模式，使有线电视网络未覆盖地区的农村群众也能通过卫星电视接收设备阅读和收看最新的数字出版内容，极大地拓展了农家书屋的覆盖范围，又能快速、及时地更新内容，解决了书报运输难、内容更新慢的问题。目前，航天数字传媒有限公司向全国许多农家书屋办公室捐赠了卫星数字设备，不断地拓展项目范围，并探索项目的可持续发展。
　　
　　2. 社会资本
　　
　　社会资本方因其所投入的资本和合同规定的项目责任成为PPP项目重要的利益相关方。社会资本参与PPP项目的目的，一是通过签订项目合同，利用自身的资源和品牌优势参与项目施工建设、运营维护或特许经营等，获得稳定且合理的投资回报；二是在我国，政府的融资成本低于社会资本，与政府合作可以大大降低融资成本，这对社会资本来说无疑是一项重要利好；三是可以扩大企业在行业中的市场份额，打造企业品牌，提高企业的行业影响力。
　　
　　作为主要投资者的社会资本可按照合同或由政府授权设立PPP项目公司，全面负责PPP项目，所以公司股东也是PPP项目的价值相关方。PPP项目公司的股东往往是来自不同专业领域、具备多种专业能力的公司或机构，如项目实施机构、项目承包商、技术提供商、金融机构等，因此可以充分发挥各方优势，更合理地分担风险，大大降低委托代理的风险，可以从各个方面更好地实现项目需求，有利于降低成本、提高效率。但是，股东多元化也是一把“双刃剑”，必须建立完善的利益协调机制，不能让股东之间的利益纷争和博弈影响PPP项目的建设效率或经营效率。
　　
　　3. 项目使用方或产品购买方
　　
　　项目使用方或产品购买方也就是PPP项目所提供产品和服务的使用者和受益者。新闻出版广电PPP项目所提供的文化产品和服务是惠及广大公众的，公众的需求满足和高度评价是衡量其是否成功的关键。对于政府而言，衡量PPP项目是否成功，最首要的就是看项目运营之后所提供的新闻出版广电产品和服务是否满足了广大人民的需要、是否得到了满意的评价；其次还要看社会资本投资者是否获得了预期的收益，银行是否收回了贷款和本金等。而对社会资本而言，在获得预期收益的同时，其所提供的产品和服务是否得到了合作方和用户的满意评价，也是其非常看重的，因为只有满足了市场和用户的需求，才能让该项目为企业的未来发展和品牌建设起到积极的作用。
　　
　　农家书屋工程、城乡阅报栏或阅报屏等新闻出版广电PPP项目旨在加强公共文化服务体系建设，保障公众的基本文化权益，与提高国民的思想道德素质和科学文化素质，促进社会和谐，提升国家文化软实力和综合国力息息相关，因此，其不仅是惠民工程的重要组成部分，也是应放在国家文化战略高度来重视的工程。
　　
　　4. 银行等金融机构
　　
　　银行等金融机构是PPP项目中非常重要的相关方，其很大程度上决定了PPP项目能否顺利实施和成功实现，因为银行等金融机构实质上是PPP项目最大部分资金的投资者，是主要债权人。
　　
　　一般来说，项目公司会在银行等金融机构中进行招标和甄选，最终确定融资机构。银行等金融机构会组织专业人员对该PPP项目可能获得的收益、可能遇到的风险等做出详细的评估，与项目公司一起确定不同阶段的融资方案。之后，银行也会有专门的工作人员密切关注项目进程，也可以为项目公司提供咨询方案，从项目财务的实际情况出发不断调整融资方案。银行等金融机构一般都拥有自身成熟的调查系统和风险评估体系，可以在项目的风险控制方面发挥非常好的作用，因此，金融机构的这种介入权不仅可以保证债权人的权益，而且可以维护项目财务的稳定性和可持续性，从而进一步确保项目的持续稳定运营。当然，银行等金融机构会从中获得相应的利息收入。
　　
　　此外，在PPP项目的具体实施过程中，银行等金融机构参与PPP项目的业务模式和盈利模式有很多种。除了传统的提供信贷资金、获得利息收入之外，还可以在发放贷款的同时进行股权投资成为项目股东参与经营且获得分红、通过购买产业基金获得管理费收入、通过理财产品参与PPP项目，还可以提供其他金融服务如投资顾问、现金理财等获取服务费用等。
　　
　　而对于新闻出版广电PPP项目来说，多数项目建成运营之后都是公益性或半公益性的机构，不以营利为目的，所以多以银行等金融机构提供信贷资金的传统模式为主。一般来说，传统信贷模式之外的其他模式适用于建成运营之后盈利前景良好的项目，这些项目往往需要银行等金融机构参与运营管理、长期提供投融资咨询等，来降低这些项目的经营风险和财务风险。
　　
　　5. 新闻出版广电内容供应商、平台提供商、渠道运营商和终端提供商
　　
　　对新闻出版广电公共服务PPP项目来说，这四个相关方是项目实施的必要条件。目前正在探索实施PPP模式的出版文化项目，如农家书屋工程、电子阅报栏或阅报屏、全民阅读平台等，都需要有准入资质的内容、平台、渠道和终端供应商的参与，才可能提供新闻出版广电产品和服务。一般来说，由于新闻出版广电产品作为文化产品的特殊性，绝大部分的PPP项目投资者并不具备这方面的专业水平和相关资质，同时项目投资者也需要项目合作者来分摊项目风险，因此，项目投资者可以根据项目宗旨和目标定位通过投标选择合适的一家或多家合作者，并签订合同建立合作关系，并由其承担相关责任，确保新闻出版广电公共产品和服务的数量和质量。而项目投资者也有权利和义务组织有经验的机构或人员对内容质量和更新、平台和渠道的运营水平及终端质量和维护等各个方面进行监督和管理，以确保项目的顺利完成和良性运营。
　　
　　对于内容供应商、平台提供商、渠道运营商和终端提供商来说，也可以通过自己的专业优势和资源，从项目中获得稳定持久且合理的利润，扩大企业市场份额，也有利于这些参与企业提升其品牌影响力和综合实力。
　　
　　6. 原材料供应商、工程承包商、运营管理维护承包商等
　　
　　新闻出版广电PPP项目也可能会涉及使用场所或场馆等工程建设，因此，项目公司需要签约其他的项目合作方，如原材料供应商、工程承包商、运营管理维护承包商等。
　　
　　一般来说，项目公司往往会通过招标寻找专业的工程承包商实行工程建设总承包或寻找专业的运营管理维护承包商在一定时间内或永久负责项目的运营、管理和维护，通过合同约定由其承担全部责任。项目公司有权组织有经验的机构或人员对工程质量、进度等各个方面进行监督和管理。对社会资本方来说，依靠承包商的专业知识和丰富经验，可以大大降低项目建设和运营的成本和风险，提高建设和运营的质量和效率。当然，这些参与方也可以从项目中获得合理的利润。
　　
　　7. 保险机构、财务顾问、管理咨询顾问、融资顾问、法律税务顾问等
　　
　　PPP项目涉及财务、税务、法律、保险等多个领域，因此投资者或项目公司应聘请专业的咨询公司或顾问，以解决项目实施和建设过程中的各种问题。此外，PPP项目还需要与保险机构合作，以规避和分摊某些风险，如市场风险、不可抗拒的外力风险等。保险机构、各种咨询公司或顾问为PPP项目提供必要的服务，确保了PPP项目各个环节的顺利进行，同时，这些机构也会获得自身应得的利润。
　　
　　8. 相关政府部门和新闻出版广电行业监管机构
　　
　　相关政府部门和行业监管机构也会参与新闻出版广电PPP项目的督导、监管和服务工作。财政部和各地财政部门出台了一系列相关政策文件，在融资、财税、价格等方面加大了对新闻出版广电PPP项目的支持力度，对PPP项目在政策支持、规范、引导及问题的协调和解决上起着至关重要的作用。
　　
　　此外，新闻出版广电PPP项目涉及新闻出版广电产品或服务的资格准入、内容质量、合法版权等的监管，因此各级新闻出版广电行政部门、版权执法部门等相关行业监管机构必然会参与监管，以确保项目为公众提供稳定、高效、优质的新闻出版广电产品和服务，保护公共利益不受损害。
　　
　　二、新闻出版广电PPP模式利益相关方利益平衡的关键
　　
　　PPP项目在合同正式签订之后，项目参与主体开始建立一段长期的合作伙伴关系。尽管签约之前会用很长时间做很多准备工作，但是不可预测的风险和问题仍可能出现。当遇到问题时，政府和社会资本这两大最重要的利益主体应将公共利益放在首位，从长远角度考虑投入和产出，处理好短期利益和长期利益的关系，共同承担责任和风险，采取建设性的措施解决问题，同时也要体现灵活性、包容性和人文关怀，使项目得以持续良好地建设和运营。其中，风险分担和利益共享是PPP项目各方利益平衡的关键所在。
　　
　　1. 风险分担
　　
　　风险分担的基本原则是要充分发挥某个合作方应对某种风险的优势，每种风险都应由最善于应对该风险、最有优势抵御该风险的一方来承担，并给予风险承担方尽可能规避该风险、最大化减轻该风险和最优化处理该风险的权利，而其他合作方也要互相补位、共同出力，让对方承担的此种风险尽可能小，这样也可以使整个项目的风险成本降到最低。如公共电子阅报栏项目，如果因一段时间内广告量不够而导致社会资本达不到基本的预期收益，政府部门可进行现金补贴，从而有效控制社会资本的经营风险。与此同时，社会资本会按其经验和效率优势承担较多的、甚至全部的具体运营和管理职责。
　　
　　通常由政府承担的风险有政策风险、法律风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况产生的风险等。
　　
　　而从已有的文化PPP项目来看，财务风险一般是由社会资本在一段时间内或永久负责项目的运营，所以财务风险多是由社会资本方承担。社会资本方会通过降低运营成本来增加投资回报，减少日后的财务风险，也可以通过设计合理的资本结构、通过合同约定政府方提供投融资支持、通过合同约定由政府根据运营效果给予相应补贴等方法最大限度地减少财务风险。
　　
　　PPP项目面临的风险极其复杂，还有融资风险、汇率风险、环境风险、不可抗力风险等。因此，政府和社会资本之间应建立科学公平合理的风险分担机制，合理分配项目风险。
　　
　　2. 利益共享
　　
　　政府和社会资本利益共享，并不是分享利润，而是各自实现自身的利益诉求。社会资本参与项目的主要目标当然是为了追求利润，但是新闻出版广电PPP项目是公共事业类项目，政府是不会让社会资本获得高额利润甚至超额利润的，因此社会资本参与PPP项目往往是为了获取长期、稳定、合理的利润，并在此基础上，与政府建立良好的合作关系，同时通过惠民项目打造自己的品牌形象，使其深入人心。而政府追求的是在控制成本的前提下成功完成项目，为公众提供物美价廉的新闻出版广电产品和服务。
　　
　　目前，新闻出版广电PPP项目落地的很少，公共服务模式创新滞后，主要原因就是企业对项目利润前景不太看好，社会资本参与的积极性不高。因此，在新闻出版广电PPP项目招标前，政府应对项目所提供的产品或服务的未来的市场和经营情况做一评估，再与企业沟通，结合实际情况给企业留出合理的利润空间。如果是纯公益性项目，则采用政府付费模式，由政府承担全部运营补贴；如果是准经营性项目，一般采用可行性缺口补助模式，政府承担部分运营补贴；如果是经营性项目，一般采用使用者付费模式，原则上政府不必承担运营补贴。
　　
　　三、新闻出版广电PPP相关方利益平衡和持久合作的必要措施
　　
　　1. 不断建立和完善法律法规、相关政策
　　
　　健全完善的法律法规和规章制度可以有效保障投资者权益，提高投资者参与投资的积极性，同时也有助于保障项目的顺利建设和成功运营。国家相关部门尤其是财政部颁布了一系列的政策文件，为社会资本参与PPP项目提供保障。此外，价格调整、财政补贴和税收优惠等政策是否利好且稳定，也会直接影响社会资本投资的积极性。目前，国家将一系列的财税优惠政策和专项资金投入到新闻出版广电公共服务项目中，必将有力推动新闻出版广电公共服务事业的发展。
　　
　　PPP项目所涉及的法律法规众多，如《合同法》《政府采购法》《税收征收管理法》《商业银行法》《仲裁法》《价格法》等，但也不是完全适用，如《招标投标法》侧重于工程建设类PPP项目，并不完全适用于新闻出版广电PPP项目等。为此，需要不断建立和完善法律法规，积极推动更高层次的立法，出台与法律衔接的统一的规范的政策来为新闻出版广电PPP项目的顺利进行和成功实现建立保障体系，使其有法可依、有据可依。
　　
　　2. 建立和完善监管和制约机制
　　
　　为了规范政府和企业的行为，协调政府和企业的关系，需要建立监管和制约机制并不断完善。首先，要强调政府职能，政府要对新闻出版广电PPP项目执行情况进行必要的督导和监管，杜绝和清除违法违规行为。其次，政府行为也应置于监督之下，政府部门既要进行合理的督导和监管，又要减少不必要的行政干预，尤其避免在市场层面干预过多，使社会资本能按照市场规律公平竞争、高效运营，创造良好的投资建设环境。第三，新闻出版广电PPP项目还要接受各级新闻出版广电行政部门在内容质量、渠道、版权等方面的行业监管。因涉及的政府部门和行业监管机构较多，因此建立权责清晰、合理有序的行政管理体制也至关重要。第四，建立第三方监督评估制度和信息公开制度。设立权威公正的第三方机构负责监督评估和争议处理，解决目前政府既做“运动员”又做“裁判员”的弊端；建立和完善信息公开制度，增强PPP项目的透明度，加强社会监督，确保公平公正，提高项目运作效率，保障公共产品和服务的质量。
　　
　　3. 设计合理的风险分担和收益分配机制
　　
　　设计合理的风险分担机制，让风险在参与方之间合理分担，提高他们的承担能力和参与程度。同时也应设立完善的收益分配机制，在为社会资本方带来合理预期收益的同时，提高公共产品和服务的提供效率。对新闻出版广电PPP项目来说，除上文所提到的政府根据运营情况决定是否提供运营补贴之外，要从根本上确保利益合理分配、防止发生利益纠纷，政府可以通过调整相应的财政税收政策、建立科学的收费定价机制等为新闻出版广电PPP项目建立合理有效的投资回报机制，以吸引社会资本参与。
　　
　　4. 应探索多元化的新闻出版广电PPP模式以实现不同形式的利益共享
　　
　　新闻出版广电产品和服务可以与其他多种商业模式相结合，将精神消费与物质消费相结合，将文化服务和其他服务形式相结合，这不仅是创新新闻出版广电PPP模式的途径，而且可以以多样的方式实现利益共享。如2014年，江苏江阴市图书馆以“公共图书馆+咖啡馆”的合作模式推出了“三味书咖”城市阅读联盟，采用PPP模式调动社会资本参与构建全民阅读平台，市图书馆提供一定数量的图书并定期流转和管理，咖啡馆、茶楼等场所提供合适的场地、借阅设备和服务人员，合作双方提供的资源原有产权不变③。一方面，社会资本为该项目提供了交通便利且人流密集的场所，以及借阅设备、服务人员等运营资源和成本，为全民阅读的宣传和普及提供了良好的平台和氛围；另一方面，文化资源也为社会资本带来了更多的客流量，且这些场所也可以通过讲座、沙龙、读者培训、代购电影票和戏剧票等来提供文化增值服务；不仅如此，江阴市图书馆委托第三方进行年度社会效益评估，市政府根据评估结果来确定扶持补助力度，并且每年对先进服务网点进行奖励，而长期评估不达标或因其他原因不宜继续合作的网点可取消成员资格。这种模式打造了全民阅读平台，培养了大众的文化消费需求和习惯，有利于推动出版产业的发展，且达到了政府、图书馆、商家和读者共赢的效果，目前正在向银行、社区、乡镇等进一步推广。
　　
　　5. 用完善的合同体系和合同管理来保障PPP项目的顺利实施
　　
　　PPP项目合同是约定项目合作主要内容和双方基本权利义务的有法律效力的书面协议，不同参与主体之间通过签订一系列合同来建立完善的合同体系，旨在合理分配风险和利益，使各方都能够按照约定行使权利和履行义务，实现PPP项目的顺利实施。即使政企双方由于某些严重分歧实在无法协商成功，也可以按照合同约定的退出机制做好善后工作后合理退出，尽可能将公共利益的损失降到最低。因此，完善的合同体系和基于双方契约精神的合同管理是非常重要的，应完善PPP项目合同的制定，使之具有权威性、科学性和全面性，这是保障PPP项目顺利进行和成功实现的至关重要的因素。
　　
　　注释
　　
　　①国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知. 中华人民共和国国务院公报，2015（16）：30-35.
　　
　　②吕汉阳. PPP项目操作流程与运作要点之项目识别篇[J]. 中国政府采购，2015（8）：47-48.
　　
　　③宫昌俊，曹磊. 江苏江阴市：推动城市阅读联盟的实践探索[J]. 国家图书馆学刊，2015（4）：16-20.
　　
　　（作者单位：中国新闻出版研究院传媒研究所）
　　
　　*　本文系北京市新闻出版研究中心课题“政府和社会合作（PPP）与新闻出版广电公共服务创新研究”（项目编号：2016-Y-Q-CM-062）阶段性成果之一。

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