全民阅读：学习型社会中的国家战略与政府责任

　　摘要：阅读的力量就是国家的力量。作为一项国家战略，无论从理论还是从现实看，政府都必须承担全民阅读的责任。尽管全民阅读工程成绩显著，但是，由于思想认识不足、政府职责不明、社会力量参与不够、社会阅读环境整体缺失以及“阅读歧视”等因素的影响，政府在全民阅读工作履责中还存在法制不全、规划不一、保障不力、经费投入和公共文化设施相对不足等问题。为维护和保障公民的阅读权利，政府应从明确机构职能定位、健全社区服务体系、推行多中心治理、加强财政支持、完善政策法规等方面构建明确的责任体系，努力在全社会构建绿色、健康、可持续的阅读生态。
　　
　　关键词：全民阅读政府责任国家战略
　　
　　阅读的力量就是国家的力量。世界上许多国家都把全民阅读作为提升国民素质的基础工程、增强文化软实力的战略工程，通过国家行为加以推动。在中国，2002 年，党的十六大报告明确提出要形成学习型社会；2007 年，党的十七大报告提出要建设学习型政党；2012 年，党的十八大报告提出“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党”，并首次提出“开展全民阅读活动”。党和国家领导人身体力行，倡导阅读，带头阅读。习近平总书记曾经坦言，“读书已成了我的一种生活方式”，他还向全党全社会发出了“中国要永远做一个学习大国”“依靠学习走向未来”的号召。从现代公民伦理出发，阅读是人民群众最基本的文化权利。而保障每个公民的阅读权利是政府不可推卸的责任。通过深入开展全民阅读活动，努力建设“人人皆学、处处可学、时时能学”的学习型社会，大力培育全社会的阅读风尚，已成为知识经济时代政府的重要职责和使命。
　　
　　一、全民阅读政府履责的理论依据与现实需求
　　
　　全民阅读是指为保障全体公民都享有充分的阅读权利而做出的各种制度性安排。在学习型社会背景下，政府作为现代社会的治理主体，采取有效措施推动全民阅读活动健康、可持续发展，有着充分的理论依据和紧迫的现实需求。
　　
　　（一）全民阅读政府履责的理论依据
　　
　　1. 马克思主义关于人的精神需求理论。阅读是精神的维生素。马克思理论大厦的基石“人的需求理论”就描述了人有精神需求。在《1844 年经济学哲学手稿》中，马克思比较详尽地论述了人的需求问题，提出了人有肉体的需求、自然的需求、社会的需求、劳动的需求、个人的需求、交往的需求，等等。而对社会的需求、交往的需求等，便深深地蕴含着对人的精神需求的关注。[1]马克思在这里把人的精神需求当作人的精神权利来看待，视为实现人的解放和全面自由发展的最高境界。这是马克思主义闪闪发光、穿越时空的道德价值所在，为我们持之以恒地深化全民阅读照亮了“人间正道”。
　　
　　2. 基本公共服务均等化理论。基本公共服务均等化简言之就是政府为满足公众最基本的公共需求而依据自身能力提供的产品和服务。向社会成员提供均等的基本公共服务，是现代政府的基本职责之一，是构建社会主义和谐社会的内在要求。政府在为大众提供阅读服务的过程中，必须按照基本公共服务均等化理论做好两方面的工作：一是阅读供给模式要具备便利性，在时间和空间上容易获取；二是阅读供给资源要具备丰富性，满足各个区域、各个阶层人群的阅读需求。
　　
　　3. 学习型社会理论。1972年，联合国教科文组织出版了一份关于教育的报告——《学会生存》。这份报告把学习型社会作为未来社会形态的构想和追求目标。英、美、日等发达国家均将学习型社会上升为国家战略，相继发表了学习型社会的白皮书。建设学习型社会是实现全面建成小康社会重大战略任务的根本保障。学习型社会是时代发展和社会进步的产物，其最主要的特征就是终身学习和全民学习。根据学习型社会理论，社会的每个成员都享有阅读权，政府应为实现民众的阅读权利提供充足的机会和条件。
　　
　　4. 文化生产力理论。“生产力理论”最早由德国历史学派的先驱者李斯特提出，他认为财富的生产力比财富本身更为重要。马克思认为生产力包括物质和精神两个方面；邓小平则把科学技术作为第一生产力。随着经济社会的发展，人们对生产力的认知也更加全面，提出了“文化生产力”理论。而阅读正是文化传播中极为重要的一项内容，有着巨大的生产力：人们借助于阅读的需求，创作作品打造市场；借助于阅读实现个性化发展，创造人类文化自由、交融的昌盛形势；借助于大家的精神需求，制造出一致的价值思想。
　　
　　（二）全民阅读政府履责的现实需求
　　
　　1. 完善公共文化服务体系的当务之急。推广全民阅读的目标是充分实现公民的阅读权，而阅读权是公民最基本的文化权利之一，是实现公共文化服务职能的重要部分。公共文化服务体系建设的目标和理念是全民阅读；全民阅读与公共文化服务体系共同促进社会主义精神文明的繁荣发展。政府应有效履行其职能，以满足社会公众的阅读需求为准则，加强阅读服务现代化能力建设，创建阅读平台，增加对阅读的投入，带动全民阅读的氛围，不断满足人们日益增长的精神文化需求，让更多的读者享受到文化发展的成果，享受到阅读的乐趣和收获。
　　
　　2. 全面实现城乡一体建设的基本要求。改革开放以来，我国经济社会取得巨大进步，但地区之间、城乡之间、群体之间发展还不平衡，资源分配不均的问题依旧突出。其中，农村是阅读的薄弱环节。早在2007年，原新闻出版总署等八部门就积极推动“农家书屋”建设，但农家书屋在书籍选配和服务管理上还存在很多不足。这就要求政府要主动适应学习型社会的要求，进一步增强公共文化服务的推送范围和推送力度，对一些较为落后的农村地区和人群进行有重点、有倾斜的公共文化资源配置，努力达成基本公共文化服务均等化的目标。
　　
　　3. 国民阅读量仍处较低水平。“第十三次全国国民阅读调查”结果显示，2015年我国成年国民综合阅读率为79.6%，较2014年上升1.0个百分点；人均纸质图书阅读量为4.58本，比2014年增加0.02本；人均每天手机阅读时长为62.21分钟，比2014年增加28.39分钟。[2]从以上数据能够看出，包括综合阅读率、图书阅读率、数字阅读率在内的数据均全面上扬。但与世界“阅读大国”相比，2015年我国人均纸质图书阅读量为4.58本，比2011年韩国的11本、法国的20 本、日本的40本少了许多。这说明读书仍是中国人生活中“微弱的光点”。
　　
　　4. 人文阅读的缺失。近年来，以新媒体为主要特点的信息网络技术使得“社会结构、人们的生产方式、生活方式和参与方式发生着深刻的变迁”。[3]因此，新媒体的革命首先是一场由技术工具引发的革命，而新媒体革命背后的根源便是工具理性。马尔库塞认为，工具理性使得人文艺术失去了敏锐的否定功能和解放灵魂的能力[4]。在新媒体时代，工具理性不断膨胀，价值理性日渐式微，人们缺乏对价值、意义的关注，致使“快餐式阅读”“浅阅读”“娱乐化阅读”成为当今阅读的主旋律。[5]对新媒体工具的过分依赖“削弱了人作为‘智者’的思辨能力和批判精神”[6]，造成传统阅读之殇，导致人文阅读的缺失。
　　
　　二、全民阅读中政府履责的现状分析
　　
　　（一）全民阅读中政府履责取得的成绩
　　
　　自2006年中宣部、原新闻出版总署等11个部门联合发出开展全民阅读活动的倡议以来，全民阅读从最初的星星之火发展成燎原之势。
　　
　　第一，“顶层设计” 凸显全民阅读的重要地位。党的十八大第一次把“开展全民阅读活动”写进党的政治报告，并把全民阅读作为重要文化建设工程列入国家“十二五”文化改革发展规划纲要。《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》等多个中央文件都对开展全民阅读提出了明确要求，指明了工作方向。继2014年、2015年后，2016年全民阅读第三次被写进《政府工作报告》。“十三五”规划纲要把全民阅读列入国家八大文化重大工程之一，实现了全民阅读工作在国家规划中的历史性突破。
　　
　　第二，立法工作取得实质性进展。随着全民阅读活动的开展，国家逐步推进全民阅读立法工作。2013年，《全民阅读促进条例》被列入国务院立法计划，并于2016年向全社会公开征求意见。地方全民阅读立法工作也在稳步推进。2014 年，湖北和江苏两省分别颁布了《湖北省全民阅读促进办法》和《关于促进全民阅读的决定》。2015 年，辽宁省颁布了《关于促进全民阅读的决定》。2016年，《深圳经济特区全民阅读促进条例》也正式实施。
　　
　　第三，文化生态得到充分涵养。全国各地积极开展全民阅读活动，致力于推动学习型社会建设。31个省、自治区、直辖市都有了属于本地区的读书活动，约有400多个城市开展了读书节、读书月等活动。以“书香中国”为统领，“北京阅读季”“海南书香节”“三秦书月”“书香八桂”“书香江苏”“书香荆楚”等一大批品牌活动，已经成为组织全民阅读、服务全民阅读、推广全民阅读的重要平台。越来越多的城市书香氤氲，全社会“爱读书、读好书、善读书”的阅读氛围更加浓厚，文化生态得到充分涵养。
　　
　　第四，农家书屋全面建成投入使用，全民阅读基础设施不断完善。中央和地方共投入150多亿元，在全国建成60多万个农家书屋，推动10亿册图书进农村。这一覆盖所有行政村的农家书屋一定程度上解决了农村“读书难、看报难”问题。财政部、国家新闻出版广电总局和多地累计投入资金4亿多元，开展实体书店扶持工作。“东风工程”累计投入资金30多亿元，极大地缓解了少数民族地区缺少书刊的问题。全国共在人流密集的公共场所建设城乡阅报栏（屏）7.2万余个，让书香绵延文脉，让阅读温润心灵。
　　
　　（二）全民阅读中政府履责存在的问题
　　
　　在政府的推动下，我国全民阅读活动取得显著进步。然而，政府在全民阅读履责中还存在责任缺失的问题。这种“应然”与“实然”的不一致严重阻碍了全民阅读活动的健康发展。
　　
　　第一，全民阅读经费投入不够。全民阅读是一项利国利民的公益性事业，政府要给予大力投入。美国曾为《卓越阅读法案》的实施拨款50亿美元。英国也为“全国扫盲战略”投资约5.53亿英镑。[7]而从我国全民阅读经费投入情况来看，国家层面的国家阅读基金仍未设立，各地全民阅读财政投入缺乏政策性保障。特别是由于我国“城乡二元结构”的制度安排，使得城乡财政在全民阅读方面投入差距很大，全民阅读基础极为薄弱。
　　
　　第二，工作运行机制有待完善。目前，我国全民阅读工作从国家到地方都由新闻出版行政部门承担。承担阅读推广职能的中国图书馆学会，以及少数省份建立的阅读推广组织由于具有行业属性，权威性不够，难以有效统筹协调政府部门、企业、民间社团。尚有13个省市自治区至今没有建立起全民阅读工作组织领导机构，全民阅读处于分散状态。
　　
　　第三，法规和政策制定不全。美国早在1998年就制定了《卓越阅读法案》，俄罗斯在2006年颁布了《国家支持与发展阅读纲要》，日本在2001年制定了《儿童读书活动推进法》。与发达国家相比，我国还没有建立起与全民阅读相配套的完整的政策法律体系。同时，我国部分地区出台的全民阅读指导性文本对政府不履行职责缺乏明确的法律界定和惩处措施，且相关规制不能依法通过评价、奖励和监督来激励自主的阅读行为，极大地影响了全民阅读活动的实际效果。
　　
　　第四，公共文化设施相对不足。据相关资料报道，中国平均公共图书馆拥有量为46万人／座，人均藏书0.27册。而在以色列每4500个犹太人就拥有一个图书馆，1.4亿人口的俄罗斯每个家庭平均藏书近300册，美国每一万人就拥有一个公共图书馆。[8]另外，与东部沿海地区相比，中西部欠发达地区公共图书馆建设相对滞后，为居民提供的公共阅读空间受限。
　　
　　（三）全民阅读中政府履责存在问题的原因分析
　　
　　总体而言，法制不全、规划不一、保障不力、经费投入和公共文化设施相对不足是我国全民阅读工作中存在的主要问题。究其原因是多方面的。
　　
　　一是思想认识不足。一些政府官员没有看到政府在全民阅读中应承担的责任，片面地认为民众读书是个人的事，而且推进全民阅读投入大、成效慢，难出政绩，只有国内生产总值才是实实在在的“硬”东西。因此，出于“政绩”和“利益”需要的考虑，地方政府的决策者仅将国内生产总值的增长视为追求政绩的唯一指标，不愿对全民阅读投入太多的人力和资金，而是把更多的资金和精力投入到那些看得见、摸得着的“硬”公共产品中去。
　　
　　二是政府职责不明。政府职责是政府在其责任范围内完成工作任务并承担相应责任。每个政府部门都有其应负的职能和责任。然而，目前存在着政府部门职责不清、权责不一的问题，导致政府行政效率低下。尤其是对于推进全民阅读这样一个系统工程，政府应该在其中承担什么样的责任？政府和市场、社会、家庭以及个人应该在其中扮演什么样的角色？到目前为止还是不太明确的。[9]
　　
　　三是未能充分调动社会力量参与。在西方发达国家，大量的非政府组织和社会成员自觉地参与到全民阅读的推进进程中，政府对文化建设内容并未过多限制，仅对其进行宏观指导。因此，联系中国当下的现况，有必要厘清全民阅读中政府职责的边界，不能由政府唱独角戏，包办、代理全民的阅读，而是要转变管理方式，调动各方面的积极性。这就需要全社会形成共识，自觉自为自主地参与全民阅读所有环节的行动。
　　
　　四是社会阅读环境整体缺失。一是“读书无用论”思潮悄然泛起。近年来，“拼爹”、靠关系获得发展、借人脉获取资源等不良现象严重消解着社会的公平底线，致使“读书改变命运”的观点受到社会的广泛质疑。二是国民阅读越来越追求“学以致用”。受市场经济大潮的冲击，国民阅读出现“效益期待”，以致文学、哲学等培养人文素养的书籍无人问津，而考证、考级、升学、就业等实用功利性图书则成为抢手货，不同程度地伤害了国民的阅读兴趣。
　　
　　三、政府在推动全民阅读活动中应负的责任
　　
　　全民阅读，利国利民。当前，政府应基于自身责任的定位和履责中存在的问题，以其倾向力、号召力、影响力、协调力和权威性，积极采取有效措施组织、领导、推动全民阅读，促进全民阅读水平和阅读能力的提高。
　　
　　（一）明确机构职能定位，建立健全全民阅读组织领导体系
　　
　　政府是全民阅读的组织者和服务者，建立健全公共阅读组织领导体系，应适应学习型社会的阅读环境，明确职能定位，消除全民阅读工作中的多龙治水现象。一是明确全民阅读部门职能定位，增强机构的权威性。可成立国家全民阅读指导委员会，并赋予其行政执法主体资格，增强机构的权威性, 以更好更有效地指导、协调全民阅读工作。二是明确政府相关部门职能定位，加强各部门之间的协调合作。目前，我国全民阅读的管理工作主要分散在新闻、教育、宣传、文化、财政等政府部门，全民阅读活动没有得到系统整合。因此，要明确这些政府部门的职能定位，形成统一协调、高效统筹的体制机制。三是成立统一的领导小组，建立一体化组织领导机构。为解决全民阅读活动中存在的资源分散、管理零散，缺乏系统谋划、统筹规划的问题，应成立统一的领导小组，对各全民阅读工作部门进行统一协调管理。
　　
　　（二）推行多中心治理，建立健全全民阅读多元供给体系
　　
　　多中心治理理论认为，在公共物品供给决策和生产过程中存在多个独立的参与主体，这些相互依赖的参与主体可以通过自主治理实现公共物品的有效供给。推行多中心治理，建立健全全民阅读多元供给体系，一要强化公共图书馆的基础地位。政府要分步骤在城市、社区、农村和企业进行公共图书馆建设，扩大公共服务的辐射范围，让全民阅读无处不在。二要大力发展数字出版行业。针对数字阅读的趋向，政府要建立国家数字出版管理机构，建立面向社会公众的公共阅读数字资源用户平台，全面推进全民阅读的多媒体、多平台融合。三要培育民间组织。不少国家的实践经验告诉我们，增强公共阅读服务能力的良好办法是积极促进民间组织力量的发挥。日本皇室组织的新年诗歌阅读会已经有1000多年的历史，其推广效应非常显著。我国系统开展阅读推广活动的历史较短，民间组织从一开始就应该设计一些效果好、有特色的推广活动，持续地开展下去。四要充分发挥媒体的舆论导向作用。政府应充分利用广播、电视、报纸、网络等多种媒体、多种途径，开设读书专题专栏，宣传推介各类好书，推出读书活动先进典型，传播全民阅读理念，努力营造“书香中国”的浓厚社会氛围。
　　
　　（三）发挥社区示范引领作用，建立健全全民阅读社区服务体系
　　
　　为方便社区居民阅读，政府应发挥社区阅读的示范和引领作用，积极建立健全社区服务体系。一要加强社区阅读设施建设。无论是新城建设，还是小区规划，都要增加书店、阅览室等公共文化设施数量，形成布局科学、服务便捷的社区公共阅读服务设施体系。二要开展社区阅读志愿者服务活动。为推动学习型社区建设，社区阅读志愿者可在社区图书室设立专柜展示专架，有选择性地向社区居民推荐书籍。社区阅读志愿者也可以开展朗诵会、演讲会等活动，推动社区阅读活动机制化、常态化。三要创新社区居民阅读活动方式。社区阅读是因人而异、因时间而异的活动，不同工作性质的居民有不同的文化需求。针对职工上班无暇照顾子女的情况，社区可开办类似于“5点半课堂”，利用职工未下班的时机组织学生阅读；社区可利用周末和寒暑假等时间段，组织机关、企事业单位的干部和职工开展阅读活动。
　　
　　（四）加强财政支持，建立健全全民阅读财政保障体系
　　
　　英国宪政思想家柯克说：“政府的责任就在于在正义的机制下实现资源、利益共享分配。”[10]全民阅读是一项利国利民的公益性事业，政府要给予大力投入。政府应改革现有碎片化的投入体系，建立健全全民阅读财政保障体系。一要创立国家全民阅读基金。鉴于全民阅读推广的公益性，建议创立国家全民阅读基金，专门用于全民阅读推广活动和国民阅读扶持项目。二要创新政府为主、渠道多元的经费供给保障制度。慈善捐助、自筹资金、志愿者服务、有偿服务等都可以作为资金来源的一种渠道。不过，慈善捐助和志愿者服务等只是辅助手段，毕竟公共文化服务体现的是国家意志和责任。三要加大对中西部地区的财政转移支付。由于东南部与中西部地区经济发展过于悬殊，导致在公共文化投资方面中西部地区成为洼地。当前，国家应依托“一带一路”战略，加大对中西部的文化与教育投资，促进社会公平。
　　
　　（五）完善政策法规，建立健全全民阅读政策法规体系
　　
　　要建立健全全民阅读政策法规体系，必须建立与之联系更为紧密的政策、规范、标准体系。一是建议制定实施国家全民阅读战略。成立国家全民阅读指导委员会，统筹协调各地各部门资源；设立国家全民阅读节，建议将中国儒家代表人物孔子的诞辰日——9 月 28 日定为全国读书日；制定《国家中长期全民阅读事业改革与发展规划纲要》，作为指导全民阅读的纲领性文件。二是建立健全全民阅读法律法规。目前，国家正在制定《全民阅读促进条例》《公共图书馆法》《公共文化服务保障法》等与全民阅读相关的法律。建议加快立法进程，为全民阅读提供更多法律依据与制度保障。三是健全和完善全民阅读考核评价机制。政府要制定全民阅读服务标准，建立科学合理的全民阅读服务绩效评价指标体系，定期发布全民阅读状况调查报告，并将全民阅读服务工作情况纳入政府目标管理和考核体系之中。
　　
　　参考文献
　　
　　[1]马克思恩格斯全集（第 3 卷）[M]．北京：人民出版社，1960：56．
　　
　　[2]杜羽．第十三次全国国民阅读调查结果公布[N]．光明日报，2016-04-19．
　　
　　[3]朱俊瑞，赵宬斐．媒介化时代中的多元文化冲突与价值共识[J]．中国出版，2013（10）：23．
　　
　　[4]杨向荣．西方美学与艺术哲学基本问题[M]．北京：中国社会科学出版社，2013：52．
　　
　　[5]吴高，韦楠华．我国高校图书馆阅读推广所存在的问题与对策研究[J]．图书情报工作，2013（2）：47．
　　
　　[6]方乐莺．反思工具理性坚守文化自觉——从新媒体技术对大学教育的影响谈起[J]．理论观察，2014（3）：53．
　　
　　[7]董丽娟，韩静娴．中英美三国图书馆全民阅读推广活动之比较[J]．江西图书馆学刊，2012（5）：62．
　　
　　[8]杨岚．文化传承视角下全民阅读现状与对策研究[J]．编辑之友，2014（5）：45．
　　
　　[9]周湘莲，刘英．论农村空巢老人精神养老的政府责任[J]．湖南师范大学社会科学学报，2014（4）：54，57．
　　
　　[10]于翠平．公平正义：社会主义和谐社会的价值向度[J]．黑龙江社会科学，2011（5）：28．
　　
　　（作者单位：郑州轻工业学院）
　　
　　*　本文系河南省高等学校哲学社会科学创新团队支持计划“社会治理精细化与公共政策选择”（项目编号：2017-CXTD-09）阶段性成果之一。

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